专题篇
陕西省黄河流域重点工程建设管理体制调研报告
随着国家西部大开发战略的进一步实施，特别是水利部将淤地坝建设作为了“亮点工程”，省委、省政府提出把生态环境建设作为我省实施西部大开发的切入点和突破口以来，国家进一步加大了我省水土流水治理、生态环境建设的投资力度，开展了淤地坝、黄河生态工程、无定河流域治理和水保国债项目等水保重点工程建设，使我省水土保持生态环境建设有了较快发展。为了促进国家重点工程建设的健康有序发展，探寻科学合理、符合我省实际的建设和管理机制，达到良性运行的目的，我们组织对有关市、县（区）黄河流域国家重点工程建设和管理运行机制进行了调查。
一、我省重点工程建设管理情况
（一）我省黄河流域基本情况
我省黄河流域地处黄土高原腹地，北接内蒙，南至秦岭，东起潼关，西至宝鸡，总土地面积13.32万km2，占整个黄河流域总面积的17.7％，占全省总面积20.58万km2的64.8％，其中水土流失面积10.1万km2，占整个黄土高原水土流失面积的23.33％，占我省黄河流域总面积的75.8％。共涉及榆林、延安等8个市85个县（市、区），总人口2672万人，其中农业人口1986万，耕地面积252万hm2，粮食总产617亿t，农业总产值273亿元。
我省黄河流域是全省乃至黄河流域水土流失最严重的地区，年输沙量8亿t。有48个县（市、区）属黄河中游水土流失重点县，占区内总县数的56％。年侵蚀模数大于5000t的面积为4.8万km2，占水土流失面积的48％，其中延安以北在1.0万t以上，窟野河下游则高达3万t以上。多沙粗沙区面积4.35万km2，占整个黄土高原多沙粗沙区总面积的58％。
新中国成立以来，在党和政府的领导下，全省人民坚持不懈地开展了水土保持工作。截止目前，初步治理水土流失面积6.1万km2，其中新修基本农田116.4万hm2，营造水土保持林269.5万hm2，营造经济林65.5万hm2，种草76.7万hm2，封禁治理面积25.1万hm2。特别是修建的3.7万座淤地坝工程，累计拦泥50多亿t，淤成坝地达6万hm2。这些措施对减少入黄泥沙，改善农业生产基本条件，提高粮食产量，增加农民收入都起到了积极作用。
（二）重点工程建设情况
1998年以来，我们积极响应江泽民同志“再造一个山川秀美的西北地区”伟大号召，启动了以水土保持生态环境建设为主要内容的山川秀美工程，并把水土保持生态环境建设作为西部大开发的切入点和首场战役，掀起了新一轮的生态环境建设高潮。6年来，在省委、省政府的正确领导下，经过全省群众的艰苦奋斗，我省淤地坝、黄河生态工程、无定河流域治理、水保国债等水土保持生态环境建设各项工作都取得了显著成效。
1.淤地坝建设
近年来，在中央的重视下，按照省委、省政府关于加大淤地坝建设力度的指示精神，我省淤地坝建设投资进一步增加，建设速度大大加快。据不完全统计，1999年至2003年5年间，水保、以工代赈、农发、生态等项目用于淤地坝建设资金2亿多元，新建和加固淤地坝4000多座。仅以工代赈项目1999到2000年在榆林、延安等市安排淤地坝投资9380万元，建设淤地坝900多座；2001年农业综合开发项目在榆林、延安两市6县区安排淤地坝资金1508万元，建设淤地坝50座；2003年，全省建设淤地坝就达1108座。这些工程可拦泥5亿t，淤地1万hm2，可促进3万hm2坡耕地退耕还林（草）。
去年，水利部将淤地坝建设列为了“三大亮点”工程之一后，根据山川秀美和水土保持生态建设的新形势、新要求，我省在调查研究的基础上，完成的《陕西省黄土高原地区淤地坝总体规划》，并按照水利部的要求，完成了近百条小流域坝系建设可行性研究报告，编制了《陕北实现人均一亩坝地实施方案》，修定完善了淤地坝建设管理办法，为今后大规模建设淤地坝奠定了坚实的基础。目前，2003年下达的23条小流域坝系正在进行施工前的各项准备工作。
2.小流域综合治理
1998年以来，我省开展的小流域综合治理项目有黄河水保生态、水保国债、无定河等。几年来，我省先后开展了591条小流域的治理工作，治理水土流失面积4678.6km2。其中新修基本农田4.6786万hm2，营造水保林14.0358万hm2，新建果园和经济林9.3572万hm2，人工种草7.0179万hm2，封育保护11.6965万hm2；新建各类水保工程982座（处），中心果库14处，农户果库519处，沟头防护563km，舍饲养畜1.3257万头。
（三）基本建设“三项制度”的执行情况
在国家重点工程项目的管理上，我们参照基本建设程序进行管理，积极推行项目法人负责制、工程招投标制和建设监理制等“三项制度”，努力搞好项目建设的进度、质量和投资控制，提高项目建设的总体水平。
首先，全面实行了项目建设法人负责制。在无定河、水保国债、淤地坝项目建设中，严格按照水利部有关管理办法的要求，明确项目所在县（区）水利水保局为项目建设的法人，落实了从项目的组织实施、管理、竣工验收等方面法人负责制。为搞好黄河水保工程建设，充分发挥投资效果，我们实行了以市水利水保局为项目法人的建设机制，县级为项目的实施单位，也收到了良好效果。
其次，在项目建设中积极推行监理制。从1999年开始，在淤地坝建设项目特别是骨干坝建设中全面实施了工程监理制，聘请有资质的监理单位承担监理任务。监理人员认真负责，消除了许多质量隐患，提高了工程施工质量，也节约了一定的建设资金，发挥了应有的投资效果。同时，我们认真总结淤地坝项目监理制实施的经验，2003年积极在水保国债等其他项目建设中开展了监理试点，为今后进一步推广提供了典型和样板。
第三，开展了工程建设招投标制的试点工作。我们从1998年开始先后在延安、榆林等市选择了一些效益较好的工程进行招投标试点工作，并对其他项目建设中的苗木、水泥石料等材料采购和基本农田建设等子项目进行了招投标试点。经过多年的实践和探索，总结了一些经验和教训，我们准备从今年开始对淤地坝坝系建设项目的骨干坝从设计、施工、建材物资采购等各环节全面实行招投标制，并将在其他项目建设中进行试点，稳步推进。
（四）项目建设和管理中的主要经验和做法
1.各级领导的重视和广大群众的广泛参与，是加快水土保持生态环境建设的前提
从省到地方各级领导对水土保持生态环境建设工作都十分重视，省级领导多次就加快水土保持生态环境建设作了重要批示。各地在抓典型、树样板方面做了扎实的工作，创建了一大批坝系典型，建成了数十条精品小流域，取得了显著成效。广大群众深得水土保持生态环境带来的实惠，多方筹资、多种形式联合治理小流域、建设淤地坝的积极性空前高涨，促进了我省生态环境建设。
淤地坝建设，改变了农业基本条件，促进了当地经济发展和生态环境的改善，使群众从中得到了实惠，大大激发了群众建坝的积极性。他们形象地把淤地坝称为“粮屯子”、“钱袋子”。在陕北涌现出了一大批淤地坝建设的先进典型。如宝塔区西河沟村支书李加禄30年来，带领全村群众自力更生，艰苦奋斗，打了大大小小28座坝，已淤地270亩，全村132人，人均2亩多。靖边县土桥梁流域的广大群众，经过多年艰苦奋斗，先后打坝自筹资金140多万元，人均476元，移动土方140万m3，投入47万个工日。截止2002年底，全流域共建淤地坝22座，其中大型坝4座，中型坝7座，小型坝11座，总库容2770万m3，拦泥库容2063万m3，累计治理水土流域52.5km2，治理程度达62.4％，已淤地3200亩，人均坝地1.1亩。
2.科学规划，是大幅度提高生态环境建设综合效能的关键
只有因地制宜，统筹安排，科学规划，才能保证各项措施的顺利实施，才能充分发挥生态环境建设的投资效果。为此，我们狠抓了项目的规划工作，并就坝系规划、单坝设计、小流域规划举办了近十期技术培训班，完成了《陕西省山川秀美工程规划》、《陕西省黄土高原地区淤地坝建设总体规划》、《陕西省无定河流域规划》、《陕西省渭河流域规划》等十多个项目规划，完成了近百条小流域坝系可行性研究报告和数百座淤地坝设计。这些规划和设计的完成，为我省生态环境建设提供了大量的项目储备，保证了项目的顺利开展。
3.产权制度改革是巩固建设成果的重要保障
尊重市场规律和经济规律，深化改革，搭造水保生态建设“平台”，建立多元化的投入体系，调动全社会治理水土流失的积极性，是搞好水土保持生态环境建设工作的生命线。广大人民群众是水土保持生态环境建设的主体，制定并落实优惠政策，解除群众的后顾之忧，就找到了水土保持生态环境建设的力量之源。几年来，各地根据实际进行了大胆的实践和探索，总结出一套行之有效的做法。
流域治理方面，在过去户包治理小流域的基础上，省制定了《关于治理农村“五荒”资源，进一步加快水土流失治理步伐的通知》和《陕西省农村集体五荒资源治理开发条例》，明确了政策，规范了程序。各市大力推行谁治理建设、谁受益、谁管护，允许继承、转让、抵押等办法，有效地调动了全社会参与的积极性，增强了流域治理的活力。仅无定河流域就有20万农户和700多个机关团体、企事业单位参与“五荒”治理开发，购买“五荒”使用权面积70万hm2，初步治理50万hm2。清涧县李家塔乡把军家顿流域的所有陡坡荒地拍卖给156户农民，由于责任到户，产权明晰，使他们成为流域治理的主体力量，保证了该流域快速治理。该县私营企业家师三九，筹资24.5万元承包一条荒沟，仅一年就打坝3座，造田2.7hm2，造林28hm2，并打井、拉电、修路，已初见成效。子长县政府专门制定“五荒”地的管理使用办法，进行规范管理，流域内共拍卖“五荒”地2140hm2，收回拍卖资金21万元用于治理。绥德县仅18个治理大户，就完成治理面积1400hm2，效果非常明显。
在淤地坝管理方面，为解决淤地坝建设管理中存在的建、管、用脱节、责权、利不明的问题，促进淤地坝的健康有序发展，1997年，陕西省政府颁布《陕西省淤地坝建设管理办法》，在“以存量换增量”、“不求所有，只求所在”的思想指导下，各地通过拍卖、租赁、股份制等多种形式，进一步明晰了淤地坝建设和管理中的责、权、利，调动了群众建坝、管坝的积极性。1999年，黄委会在我省延安召开黄河流域8省区淤地坝产权制度改革现场会，宣传和推广我省淤地坝产权制度改革的经验，进一步推动了我省淤地坝产权制度改革进程。截至目前，全省共有1.7万座淤地坝实行了产权制度改革，占到了总坝数的一半以上。此外，各地通过个体承包、联户集资等形式新建和加固配套旧坝达5000多座。
4.组织协同作战，项目建设取得了全社会的有力支持
全省各地采取“渠道不乱、性质不变、各负其责、各司其职、各投其资、各计其功”，由水保搭台，资金捆绑使用，部门联合办点的办法，加强部门之间的协作，把流域治理与生态环境建设、“山川秀美”工程、农业综合开发、以工代赈、“绿色长城”和“绿色长廊”等工程紧密结合起来，充分发挥部门优势，形成了各部门齐抓共管，农、林、水、牧、果等部门协同作战，全社会参与项目建设的喜人局面。据统计，各部门投入到无定河重点治理区资金达5000多万元，既弥补了重点治理资金不足的困难，又为加快进度、扩大规模、提高质量，发挥了重要作用。
5.全面封禁保护，发展特色经济，促进生态环境得到改善，经济得到发展
我们在尊重自然规律的基础上，认真贯彻“退耕还林（草），封山绿化，个体承包，以粮代赈”的十六字方针，以及《陕西省封山禁牧令》，落实“大封禁，小治理”战略，利用生态系统自然修复功能，恢复自然植被，积极推广吴旗经验，在水土流失严重的小流域内实施“封山禁牧、舍饲养畜”，把封山禁牧作为生态环境建设的一项硬指标，落实在项目建设中，加快了小流域治理进程，加速了小流域生态面貌的改善。草灌上了山，植被增加了；牛羊入了圈，破坏减少了；植物种类丰富了，植被覆盖率提高了；产业结构调整了，农民收入增加了，基本上实现了山绿、水清、人富的目标。榆阳区不断加大农业产业结构调整力度，确立了羊、杏产业在农村经济中的主导地位，全区种草养羊收入占到农民人均纯收入的40％以上，畜牧业产值占到农业总产值的52％以上；在南部丘陵区大扁杏保存面积达到10.2万亩，建成5个万亩乡、8个丰产园、20个样板村和100个示范户，挂果率达到40％，被国家确定为大扁杏标准化建设示范县（区）。靖边县以农民增收为目标，打“特色牌”，唱“反季节戏”，逐步形成以蔬菜为主导产业的特色经济。东坑镇引导农民种植蔬菜1200hm2；张家畔镇依靠科技大面积培育“万元田”，大棚面积达80hm2共1500棚；定边县积极引导群众因地制宜，择优发展，多元投入，开发经营，按照“一乡一业，一村一品”的产业发展格局，强化羊、油、薯、菜主导产业，走育、产、加、销一条龙的产业化路子，群众增收大幅度提高，加快了脱贫致富的步伐。
二、项目建设管理中存在的主要问题
虽然我省国家重点工程建设总体发展态势良好，但仍然存在许多突出问题和困难亟待解决。
（一）投入不足，影响我省生态环境建设发展
首先，投入力度偏小。随着西部大开发战略的实施，我省生态环境建设和水土保持方面的投资有所增加，但相对我省脆弱的生态环境现状，投资远远不能满足西部大开发对生态环境建设的要求，致使工程建设速度较为缓慢。
以淤地坝工程建设来说，淤地坝是水土保持的一项最重要工程措施，也是生态环境建设的重要内容，其社会、生态和经济效益都非常显著。按照《陕西省黄土高原淤地坝建设规划》的要求，到2020年，全省还可建设淤地坝10万座，其中骨干坝1.5万座。共需投资380亿元，建成后可拦泥280亿t，新增坝地面积400万亩。根据多年来我省淤地坝建设发展的情况看，我省每年建设3000座淤地坝的能力是完全具备的，每年需投资8亿元，其中需国家投资5亿元。而在现阶段，国家用于我省淤地坝建设的资金不到1亿元，不能满足我省淤地坝的快速健康发展的需要。
其次，投入强度小。如无定河流域治理和黄河水保生态工程每平方公里国家投资仅有几万元，中小型淤地坝投资每座平均不到10万元，而这些国家重点工程建设区大多属国家贫困县，群众生活较为困难，拿不出大量资金配套用于工程建设，由于投入强度不足所需资金的1/3，因而致使小流域治理进度慢，质量差，达不到综合治理的预期效果，在一定程度上也影响了投资效果的充分发挥。另外，由于农发、生态等渠道工程投资强度大，每平方公里治理投资达30万元甚至近百万元，农发项目淤地坝工程基本上实行了全额投资，项目间投入强度的悬殊，影响到群众对无定河、水保国债等国家重点工程治理的积极性，增大了工作难度。
前几年，我省淤地坝工程建设都要求地方群众匹配。实际上，除个别财政较好的县能够匹配一定资金外，大部分工程只能够由群众投入，出现了许多变卖粮食、举债度日的情况，群众利益受得了极大损害，极大挫伤了地方和群众建设淤地坝的积极性。个别地方甚至存在因债主催要欠款，工程建设承包者离家出走躲债的情况。
另外，由于近几年取消了农民“两工”，要求群众投入水土保持、生态环境建设的难度也有所增大，影响了工程建设的顺利开展。
第三，维修、管护资金缺乏。由于投资强度小，一些重点治理项目遗留一些这样或那样的问题，加之没有维修、管护方面的资金投入，存在问题很难得到解决，有的对工程的安全运行造成一定的影响。比如在流域治理方面，林草措施由于干旱等客观或主观原因成活率低，却因资金问题得不到有效补救；在淤地坝方面：我省现有的3万多座淤地坝工程病险情况严重，每年汛期，在局部高强度暴雨洪水袭击下，水毁现象时有发生，由于缺乏资金，得不到及时处理，致使病险日趋严重。新建的淤地坝工程特别是大型淤地坝工程，由于运行前期对群众基本没有效益，管护积极性不高，所以需要的管护资金难于筹措。
（二）忽视面上淤地坝工程建设，影响工程效益的发挥
从1986年开始骨干工程建设以来，我省淤地坝建设进入了加固提高阶段，在骨干工程建设的小流域沟道内，沟道工程防洪能力有了很大提高，坝地利用率和保收率都有了较大提高，一些效益好、投资少的旧坝工程得到了加固提高，发挥了上拦下保作用，效果非常明显。去年以来，淤地坝建设的重点转为了以小流域为单元的坝系工程建设上来，这是经过几十年总结出来的较为成功的达到淤地坝永续健康发展的成功经验。现在集中国家有限的资金只能搞几条坝系工程建设，然而我省淤地坝面大量广，3万多座淤地坝分布于黄土高原的千沟万壑中，有许许多多加固工程量小、需要投资少、效益明显的旧坝工程亟待进行改建加固，在洪水暴雨袭击下，大有治理成功毁于一旦之危，实在令人惋惜。
（三）“三项制度”在实施中存在问题
项目建设“三制”是一种好的建设机制，可有效实施进度、资金、质量的控制。但由于国家投资仅占总投资的一部分甚至只有一小部分，所以“三项制度”实施有一定的难度，目前的“三项制度”也很不规范。
首先，由于国家投资少，群众不但需要投劳投资，而且要投入土地、解决树木和耕地等的淹没损失，所以投资主体较难明确，项目法人也不好确定。
其次，由于工程不是全额投资，在招投标工作中难以规范要求。项目的国家投资与实际投资有一定差距，甚至差距较大，招标中就不能对工程质量、标准提出更高的要求，在施工单位选择上也不能过分严格，一般只能采取议标的办法。这样在工程建设的质量、标准方面就不能完全达到预期的效果，也影响了工程质量和效益。
另外，我省水保工程施工单位基本没有进行资质认定，国家也没有统一的施工资质的要求，所以在招投标工作中只能凭借施工单位自己提供的业绩、施工能力等情况予以参考，不能对其实际施工能力有所了解，中标单位的实际能力可能达不到工程施工的需要，从而影响工程建设。
第三，工程监理资金较少，影响监理效果。由于水保工程建设资金特别是国家投资较少，用于监理费用比例也相对较低，建设单位不能给监理人员提供较好的监理条件，监理单位也不能按照实际需要派出足够的监理人员实施监理工作，影响了监理效果。
三、关于国家重点建设项目产权落实的有关问题
长期以来，我省水保工程特别是淤地坝工程的建设管理，由于体制不顺，机制不活，建管用脱节，责权利分离，形成了有人种地，无人管护的恶性循环，工程得不到必要的维修加固，严重制约着工程的健康发展和效益的充分发挥。从上世纪90年代开始，我们在水土保持项目特别是淤地坝工程这些公益性工程的管理上开展了产权制度改革，取得了一定的成效，但同时在产权界定上也存在一些问题。
（一）我省淤地坝管护形式
目前，我省淤地坝运行管理主要有以下几种形式：
1.集体统管，分户使用
这种形式是比较普遍的一种淤地坝运行管理模式。主要是由村集体组织群众修建的，产权归集体所有，其形成的坝地在实行土地承包责任制时，多数已分田到户，村民享有使用权。工程的维修管护一般由村委会统一负责，所需资金和劳力由村民分摊解决。这种形式带有明显的计划经济时期吃“大锅饭”的色彩，需要有得力的村委会领导班子和良好的群众基础，才能管好用好。这种形式优点是照顾了大多数群众的利益，缺点是由于责权利不明，导致管护和使用脱节，进而造成有人种地、无人管坝的局面，不符合市场经济发展和大规模建设淤地坝的新形势。这种管护形式也是我省今后淤地坝产权制度改革的主要对象。
2.承包租赁型
主要是农民个户、联户或非农人员对工程进行承包、租赁经营，自行管护，自主经营，自我受益，承包、租赁期一般10～20年。如子洲县芦草嘴淤地坝，已淤地120亩，村委会以每年2000元的价格承包给4户村民，一包五年。承包后，经营者投资1万元对工程进行了维修加固。村委将所收承包费用于加固维修其他工程，实现了滚动发展。这一形式责、权、利明确，既可以充分利用现有资源，又有利于巩固治理成果。适宜于比较偏远的中小型淤地坝工程。
3.股份合作型
一般适用于投资较多或利用面积较大，单个农户难以承担的新建坝、补修加固工程量大的工程。是筹集国家投资不足部分经常采用的形式。通常将工程的投入分割成若干股，以单户、联户和集体等多种形式入股投资。按照股份多少，确定各自的责权利和义务，并签订合同，风险共担，利益共享。管理使用期限一般10～30年。府谷县罗家沟坝，已淤地100亩，但因坝体毁坏，无法利用。1993年20户村民以每股1000元共40股的股份合作形式，筹资4万元修复了大坝。1996年每股分种坝地2.5亩，亩产玉米1000斤以上，户均收入2000余元。
4.拍卖型
一般有水利、财政、土地、税务等部门参与，经过多方协商，划定拍卖范围，进行资产评估，确定工程基价，明确买卖双方的责权利。该形式符合法律要求，能体现交易对象的真实价值，也能使买主以更稳定的心态，更好地经营使用和认真管好用好淤地坝。主要适用于坝地面积大，群众争议小的地方。清涧县老舍古淤地坝，兴建于1975年，坝高44m，控制流域面积36km2，已淤地坝305亩，一直未利用。1996年冬，乡政府以10万元竞价拍卖给村民杨世图等3人管理使用15年。第二年他们就贷款投入9万元，修建排洪渠。1998年产小麦5万斤，种西瓜60亩，产值达10多万元。
5.联户新建型
在群众积极性高的地方，对应新建淤地坝规模较大，效益较显著，投入较多，单户难以建设的淤地坝，多采用一户牵头，自愿结合，联户筹资投劳的方式兴建，共同受益，共担风险，共同管护。
6.赎买型
主要是先由个户、联户投资新建或修复，经营一定期限后，由村集体一次性购买后，进行承包经营。
（二）淤地坝产权落实中存在的问题
1.使用经营期短，不利于有效巩固淤地坝建设成果
坝地是黄土高原地区特别是黄土高原丘陵沟壑地区优质高产稳产的基本农田，群众十分珍惜。由于经济原因，当淤地坝存在病险问题时，群众不愿投资投劳进行维修。有人出资加固获得使用权时，大多数人又存在逆反心理，所以出资人取得的经营使用权时间一般很短。这样，使用人大多存在急功近利心理，只考虑在使用期获得最大经济利益，只重视使用期间的安全运行，不从根本采取措施，投入大量资金，解决工程存在的安全问题。
2.经营者权益不能得到保障
当原来归自己使用的肥沃的坝地在不能正常利用的情况下，别人投资获得使用权，对淤地坝进行巩固完善，取得巨大收益后，有些群众特别是坝地较少地方的群众心理极不平衡，为获取利益有意阻挠干扰使用者正常生产经营，严重挫伤了经营者的积极性。
3.资产评估不规范，损害群众利益
在淤地坝承包、拍卖过程中，存在一些问题，损害了大多数群众利益。一是由于群众因经济原因无力出资获取经营使用权，个别人私下交易，以较低的价格获取使用经营权。二是资产评估缺乏统一标准，操作不规范，不能确定合理的承包、拍卖价格标准。
4.技术服务滞后，影响效益发挥
由于淤地坝量大面广，工作量大，技术力量不足，缺少必要的工作经费，技术部门不能提供及时有效的技术服务，致使一些工程的加固维修方案不合理，标准、质量不符合规范要求，影响工程效益发挥，甚至给使用经营者造成不必要的损失。
另外，我省目前淤地坝产权制度改革的主要是中小型淤地坝，由于大型坝维修加固工程量大，投资多，当地群众无力承担所需费用，已成为淤地坝产权制度改革的薄弱环节。
四、进一步改革完善重点工程建设管理的意见和建议
（一）增加项目建设投入，严格规范管理
首先，应加大投资力度，加快生态环境建设步伐。为适应生态环境建设和西部大开发的新形势、新要求，应进一步加大小流域综合治理和淤地坝建设投资。要在重点保证几条小流域、几条坝系快出成果的基础上，逐步扩大范围，面向整个黄土高原，以达到加快治理速度，尽快改善我省生态环境，减少入黄泥沙，从根本上缓解黄河泥沙淤积问题，促进农业发展、粮食增产、农民增收，促进经济发展和社会进步的目的。
其次，实行项目建设全额投资，严格按基本建设程序管理。我省水土保持、生态环境建设国家重点工程项目建设的目的，一是减少黄河泥沙淤积问题，二是整治国土，改善生态环境，三是促进当地经济和社会发展，是利国利民的公益性事业。据初步统计，我省各项水保工程措施每年减少入黄泥沙1.3亿t，仅3万多座淤地坝工程就减少入黄泥沙1亿t，累计拦泥50多亿t，在减少入黄泥沙方面发挥了巨大作用，按1/3淤积黄河河道，每立方米清淤费用15元计，共为国家节约了260亿元。这些工程产生了如此高的社会、生态效益，为国家节约了大量的资金可以用于社会主义建设的其他方面。既然是公益性事业，国家就应全额投资。这样，工程建设管理才能严格按照基本建设程序管理，全面推行“三制”，才能从根本上保证工程质量，更好地发挥效益，造福于民，造福于国家。
（二）注重已有淤地坝的加固维修，巩固治理成果
在淤地坝建设方面，应坚持新建与旧坝维修加固并重的原则。从节约投资、发挥投资效果的角度出发，以小流域为单元的坝系建设项目重点应放在原有小流域沟道工程建设有较好的基础、已达到一定的规模，只需较少资金就能形成较完善的、能在一个较长时期达到相对稳定、安全运行的地方。应尽量不在基础较差的沟道进行坝系工程建设，而应重视原有淤地坝工程中的维修加固工程量小、需要投资少、效益好、见效快的工程建设，巩固治理成果，充分发挥工程效益。
（三）创新机制，调动全社会的积极性
淤地坝建设是水土流失治理的长远大计。建立适应市场经济规律的建设、管护运行机制，解决好淤地坝“建、管、用”与“责、权、利”脱节的问题，直接关系到淤地坝建设工作的深入开展。
一是继续深化淤地坝产权制度改革。为了解决淤地坝工程后期管理和可持续利用问题，1999年水利部在延安召开了淤地坝产权制度改革专题会议，推广了我省淤地坝产权制度改革经验，对黄土高原地区淤地坝建设起到了积极的推动作用。随着淤地坝建设的大规模开展，进一步深化淤地坝产权制度改革势在必行。要按照“谁投资、谁建设、谁管护、谁受益”的原则，继续推行承包、拍卖、租赁、股份合作等多种形式，以存量换增量，以资产换资金，滚动发展，永续利用。要充分调动广大群众的积极性，鼓励和吸引全社会力量积极投入淤地坝建设，形成“以坝养坝、以坝护坝”的良性发展格局。通过改革，进一步明确农民群众建设和受益的主体地位，理顺投资主体、责任主体和利益主体的关系，努力改变建管分离、用管脱节的状况。
二是健全完善配套政策。为了使淤地坝建设规范、有序、健康发展，要制定和完善相应的配套政策，充分调动群众、集体、企业及社会各界参与淤地坝建设的积极性。国家应制定相应的政策和规定，以做到有法可依，有章可循。诸如国家投资为主建成的大中型淤地坝，淤成的坝地归集体经济组织所有，坝地的使用权，可采取拍卖、租赁、承包、股份制等多种形式出让。企业及社会各界投资淤地坝建设，享受国家对西部生态建设的优惠政策。尤其要鼓励农民个人投资建设小型淤地坝，由财政按核定的投资标准给予补偿。对新淤成的坝地，免征农业税。实行“谁投资，谁所有，谁管护，谁受益”的政策，淤地坝所有权或使用权可依法继承和转让。在开展淤地坝建设的同时，延续退耕还林还草、生态工程建设等其他项目的有关优惠政策不变。对建成的小型淤地坝尚未进行产权制度改革的要全部进行产权制度改革，提高坝地利用率。
要依法保护淤地坝经营者的财产权和经营权，维护其合法权益。要认真落实好国家退耕还林还草等有关政策，对于社会团体、企业及各界人士自筹资金进行淤地坝开发与建设的，应在项目审批、贴息贷款、以奖代补等多方面给予优惠和方便。积极培育淤地坝流转市场，发展淤地坝资产评估机构，促进淤地坝使用权合理流转，调动经营者投资开发的积极性。
（陕西省水土保持局）