第1章 绪论

1.1 研究背景

改革开放以来，我们以社会主义市场经济为导向，坚持“效率优先，兼顾公平”的分配原则，激励人们创造财富。在财政领域，从传统高度集权的财政体制转向财政包干制，进一步转向分税制改革。分税制改革使中国形成了财政分权的局面，地方政府的经济利益主体地位逐步确立，对税收的敏感性逐步增强，掌控的经济资源在不断增加，拥有较为充分的自由裁量权，更多地承担了“政治企业家”角色。为了实现自身收益最大化，地方政府间展开了激烈的竞争。这种由于分权导致的财政竞争向地方政府提供市场化激励，加快了财政体制的市场化进程，形成了所谓的“维持市场化的联邦主义”（market preserving federalism）（Weingast，1995；Qian and Weingast，1997）。财政分权有力地推动了中国经济的高速发展（Lin and Liu，2000），中国也一跃成为全球第二大经济体。然而，与经济快速增长形成鲜明对比的是，我国基本公共服务供给严重不足，义务教育、社会保障、医疗卫生等基本公共服务在城乡之间、地区之间的分配很不平衡。这种失衡，是我国经济高速增长过程中出现的最为重要，也最应引起关注的“增长失衡”[1]。这种基本公共服务发展的不平衡、不充分，已经成为影响我国区域协调发展的关键问题。加快建立覆盖城乡、地区的均等化基本公共服务体系，是解决新时代发展不平衡、不充分问题的内在要求。努力推进基本公共服务体系建设，实现公共资源在地区之间、城乡之间的合理分配和使用，已经成为未来我国经济社会发展的重要任务。

自2006年起，党中央和国务院高度重视基本公共服务均等化问题，从党的十六届三中全会到十七大、十七届五中全会、十八大、十八届三中全会、十九大、十九届四中全会、十九届五中全会，明确了实现基本公共服务均等化的理念和宏伟目标。国务院及相关部委也相继出台了一系列有关义务教育、医疗卫生、社会保障、就业等基本公共服务体系建设的制度文件，特别是《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》两个重要文件的出台，对基本公共服务均等化的目标、领域、主要内容、服务清单、主要措施和实施机制进行了说明：明确了要将促进机会均等、保障人民群众得到基本公共服务的机会作为基本公共服务均等化的核心内容；首次提出建立“国家基本公共服务制度”，以清单形式明确了政府的责任和义务，标准体系在内容设计上更加明确化、具体化和程序化，并提出到2020年，基本公共服务体系会更加完善，体制机制会更加健全，标准体系会全面建立。2021年4月出台的《国家基本公共服务标准（2021年版）》则进一步明确了基本公共服务的具体实施标准。基本公共服务均等化逐渐从一种理念上升为国家战略，强调政府提供基本公共服务的主体责任——从立足于公民的生命权和生存权需要，关注基本公共服务体系的普惠性、全覆盖和均衡发展，到强调全体国民的“获得感”。

分税制改革以来，财政转移支付制度日益成熟和完善，财政转移支付的规模不断扩大。1994年，一般性转移支付和专项转移支付的规模分别仅为136亿元和361亿元，到了2018年，中央对地方的一般性转移支付和专项转移支付高达38722.06亿元和22927.09亿元。新增的转移支付重点用于缩小地区财力差距，提升地方基本公共服务能力的均等化。[2]党的十八届三中全会就转移支付制度改革提出了明确要求：各级政府应根据公共服务供给的职责来合理划分事权和支出责任。2015年2月国务院印发的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》更是明确指出，改革和完善转移支付制度，应围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，加强转移支付管理。2018年11月28日，中共中央、国务院明确提出，要围绕努力实现基本公共服务均等化等目标，加快建立区域均衡的财政转移支付制度。[3]这标志着关于基本公共服务均等化与完善政府间转移支付制度之间关系的研究超越了单纯的理论研究范围，具有极强的现实性和紧迫性。完善转移支付制度以实现基本公共服务均等化直接关系到我国高水平和高质量区域协调发展的实现。

县级政府是中国式分权框架下公共服务的主要供给者。中国各省份之间存在着较大的差距，各省内部的差距也很大。Wallace和Bahl（2005）指出，省内各县之间的差距甚至大于各省之间的差距，特别是在公共产品和服务问题上[4]。县级政府是中央财政转移支付最主要的补助对象，尤其是老、少、偏、穷地区的县级政府，获得了大量转移支付。它们自身的财政支出中上级转移支付的占比非常高。尽管县级政府获得了更多的转移支付，政府的财力水平得到提高，财政支出也随之增加，但财政支出增加会受到地方政府行为偏好的影响，如果地方政府偏向基本公共服务支出，则有利于均等化实现，如果地方政府偏向生产性支出，则基本公共服务均等化效应会大打折扣。因此，我们需要考察转移支付规模的扩大和结构的调整对基本公共服务均等化究竟起到了多大的作用，其影响机制是怎样的，县级政府的支出行为究竟在其中发挥了什么作用，该如何建立激励约束机制才能使中央对地方的转移支付制度既能保证提高地方财政能力均等化，又能激励地方政府提高基本公共服务水平。