1.3 研究思路和研究内容

1.3.1 研究思路

第一，在详细梳理国内外文献的基础上，我们发现，已有文献忽视了激励目标在转移支付设计中的重要性，较少研究地方政府行为偏好对公共服务均衡供给的影响。地方政府掌握着更全面的信息且有机会主义倾向，上级政府的财政转移支付资金未必都能实现预期的均等化目标，即存在“激励相容”问题。如何实现激励相容是转移支付制度促进基本公共服务均等化的重点。

第二，在厘清基本公共服务均等化内涵的基础上，本书评价了我国县级基本公共服务均等化的特征事实，发现我国县级基本公共服务均等化水平偏低，但是总体而言，均等化程度呈现稳步上升的态势。我国县级基本公共服务均等化情况存在很大地区差异。努力推进基本公共服务体系建设，实现公共资源在地区之间、城乡之间的合理分配和使用，已经成为未来我国经济社会发展的重要任务。转移支付制度是弥补地区间财力差距、促进基本公共服务均等化的重要制度安排，完善转移支付制度以实现基本公共服务均等化直接关系到我国高水平和高质量区域协调发展的实现。

第三，基于新中国成立以来我国地方政府财政体制和行政管理体制的历史考察，本书分析了我国转移支付制度变迁和县级转移支付项目安排的激励约束机制，总结了我国转移支付的总量特征和结构特征。依照“中国式分权（财政分权和政治晋升）—地方政府行为异化—转移支付—财政能力差距与行为偏好—激励不相容—基本公共服务不均等”的内在逻辑构建分析框架，从理论上分析转移支付总量和结构对县级政府财政行为产生的激励不相容问题，及其对基本公共服务供给水平的影响。

第四，基于县级面板数据，本书首先实证分析如何在激励县级政府增加财政收入的基础上，通过转移支付实现财力均等化，然后分析在政府支出偏好作用下，转移支付对基本公共服务均等化的激励效应。

第五，在上述理论和实证分析的基础上，本书提出了优化转移支付制度的建议。

本书研究的技术路线如图1-1所示。

图1-1 本书研究的技术路线

1.3.2 研究内容

1.3.2.1 研究对象

本书考察当前转移支付制度的现实有效性，分析现行转移支付制度既无法实现财力均等化目标，也不能有效激励县级政府努力提供公共服务的制度困境，提出要以激励相容为基本理念和目标，对现行转移支付制度进行优化。

1.3.2.2 总体框架

基于研究对象，本书研究内容设计为以下六章：

第1章，绪论。本章首先在中国式分权背景下，通过回顾我国基本公共服务均等化历程和转移支付制度的完善过程，指出基本公共服务与政府间转移支付制度之间关系研究的现实性和紧迫性。其次，在详细梳理国内外相关文献的基础上，指出现有研究的不足，提出本书研究的总体框架和思路。最后，围绕研究方法、创新之处进行叙述。

第2章，我国县级基本公共服务均等化的理论内涵与现实考察。本章是本书研究的起点，主要是在厘清基本公共服务均等化内涵的基础上，评价我国县级基本公共服务均等化的特征。首先，对基本公共服务均等化的内涵进行明确界定，为后续研究奠定理论基础。其次，从基本公共服务“投入”和“产出”维度，构建一个包含义务教育、医疗卫生和社会保障3项二级指标、10项三级指标的基本公共服务综合评价指标体系，并使用熵权值法确定各分项指标的权重，进而加总合成基本公共服务指数。最后，采用基尼系数法对县级基本公共服务总体和三个分项项目的均等化程度做出评价，从而为整个研究奠定坚实的基础。研究发现：我国县域之间的基本公共服务均等化水平整体偏低，反映均等化程度的基尼系数经历了先下降，后上升，再缓慢下降的过程。这说明我国基本公共服务县域差距虽曾呈现上升趋势，但整体仍略有下降。就分项指标非均等化波动趋势来看，我国县域间义务教育的均等化程度最高，社会保障的均等化程度次之，但其基尼系数呈现缓慢下降趋势，医疗卫生的均等化程度最低。从东中西部地区的情况来看，我国基本公共服务均等化程度从东部到中西部逐步降低，且三者之间的差距有较为显著的改善。

第3章，转移支付影响我国基本公共服务均等化的机理分析。本章从理论层面系统阐释转移支付对我国县级政府财政行为产生的激励不相容，进而影响基本公共服务供给水平的作用机制。首先，简要介绍转移支付的内涵和功能。其次，基于新中国成立以来我国地方政府财政体制和行政管理体制的历史考察，分析我国转移支付制度变迁和县级转移支付项目安排的激励约束机制，总结了我国转移支付的总量特征和结构特征。再次，遵循“中国式分权（财政分权和政治晋升）—地方政府行为异化—转移支付—财政能力差距与行为偏好—激励不相容—基本公共服务不均等”的内在逻辑构建分析框架，从理论上分析转移支付总量和结构对县级政府财政行为产生的激励不相容问题，及其对基本公共服务供给水平的影响。我们发现了中国财政转移支付激励地方政府提供基本公共服务的理论逻辑：中央政府试图通过加大转移支付力度弥补地方财政能力不足，进而引导和激励地方政府提升对公共服务的投入行为，实现地区间基本公共服务均等化。但是，在中国式分权背景下，地方政府掌握着更全面的信息且有机会主义倾向，它们不仅希望实现财政收入最大化，也希望通过支出最大化实现官员晋升的目的。在财政能力和官员晋升的双重压力下，地方政府支出更容易转向生产性领域，这是因为：①生产性领域能够创造更多的税源；②生产性领域更容易创造政绩。中央和地方目标的非一致性，导致政府层级间的激励不相容。中央通过转移支付实现公共服务均等化的政策初衷，完全可能因为地方政府支出偏好的变化而失效，财政压力较大的落后地区更容易陷入“破罐子破摔”的困局。专项转移支付虽然能够更有效地保证中央目标的实现，有利于公共服务供给，但它主要采取项目制，实行的是自上而下申报，而地方政府具有的信息优势会使其夸大项目信息，项目申报事前、事中和事后存在信息不透明的现象，会造成公共服务供给资金使用的低效率。最后，我们基于多任务委托代理模型，分析如何设计有效的激励相容型转移支付制度，使县级政府能够最大限度地按照中央政府的意图提供公共服务。

第4章，我国县级转移支付财力均等化效应的实证分析。首先，需要在制度设计上解决通过转移支付实现财力均等化的问题。本章从实证层面验证现行转移支付制度的财力均等化效应。第一，计算县级政府接受总量转移支付前后人均财力的基尼系数，用于衡量转移支付前后人均财力分布的不平等状况。第二，采用基尼系数在转移支付前后的变化率，评估转移支付的财力均等化效应。由于转移支付包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三部分内容，它们在平衡地区财力中的作用不同，需要进一步计算其各自的财力均等化效应，然后采用收入来源分解法，把基尼系数按照贡献值、贡献率和相对集中系数进行分解，分析转移支付对财力均等化的贡献度。第三，按照转移支付的规模、相对相关系数和自身的基尼系数做进一步的基尼系数分解，分析影响财政转移支付均等化效应的因素。总体而言，全国县级财力差距主要还是由本级财政收入差距过大所致。尽管转移支付对财力差距起到了促减作用，但均等化效应较强的一般性转移支付比重较小，专项转移支付规模过于膨胀，这严重影响了一般性转移支付在均衡地区财力差距中的作用发挥。税收返还会扩大地区间的财力差距，虽然其规模有所缩小，但是其财力非均等化作用仍然很大。因此，仅仅通过财政转移支付扭转财力不平等，并不能达到理想的效果，应在加强财力初次分配均衡性的基础上，逐步提高一般性转移支付的比重，压缩专项转移支付项目数量，逐步取消税收返还，这样才能逐步缩小地区间的财力差距，为基本公共服务均等化打下坚实的财力基础。

第5章，我国县级转移支付对基本公共服务均等化的激励效应分析。要实现基本公共服务均等化，还需在制度设计上做到有效地激励县级政府把获得的转移支付资金更多地应用于基本公共服务领域。本章研究在政府支出偏好作用下，转移支付对各地公共服务水平的激励效应。首先，根据财政分权和政绩考核机制下县级政府目标与其支出偏好的关系，将政府支出偏好引入转移支付对县级基本公共服务均等化的激励模型，全面衡量转移支付对县级基本公共服务均等化及各分项指标的影响系数，以及政府支出偏好在转移支付对县级基本公共服务均等化影响中的调节作用。其次，区分东、中、西部地区，省直管县，贫困县等，进行转移支付对县级基本公共服务均等化作用效果的稳健性检验。最后，验证转移支付对县级基本公共服务水平影响的门槛效应。研究发现：转移支付规模扩大会显著降低政府自身的积极性，削弱其对公共服务建设的努力，但政府公共服务支出偏好的存在也削弱了转移支付对公共服务水平的负向作用。随着政府公共服务支出偏好的增强，转移支付对公共服务的促进作用将占主导地位，表现为抑制当地公共服务水平的提升。但是，当政府公共服务支出偏好较小时，转移支付不利于当地公共服务水平的提升。地方政府公共服务支出偏好的增强可以强化地方政府的激励，有利于公共服务水平的提高，因而可以有效利用转移支付提高当地公共服务水平，以促进基本公共服务均等化。

第6章，结论与政策建议。本章在总结研究结论的基础上，提出通过优化转移支付目标、结构和资金分配方法等来强化对地方政府的激励和约束，使得转移支付能够有效促进基本公共服务均等化水平的提高；同时提出通过科学划分事权和支出责任夯实转移支付制度运行基础、改革基本公共服务均等化供给的绩效考评主体、构建转移支付绩效评价体系等方面的政策建议。