2.3 从先行先试到高质量发展的新型科研机构

本书对新型科研机构的发展阶段及相关政策进行了梳理，我国新型科研机构的发展经历了三个阶段，即发达地区先行先试阶段（1996—2013年，从无到有）、国家政策大力支持阶段（2014—2019年，从有到大）、全国新型科研机构高质量发展阶段（2019年至今，从大到强）。随着国家政策全面支持新型科研机构高质量发展，新型科研机构已成为科研体系和创新体系中的重要组成部分。

2.3.1 发达地区先行先试阶段：从无到有

20世纪90年代末，珠三角地区的加工贸易业面临土地不够、劳动力不足等问题，经济发展面临内外压力。尤其是深圳作为改革开放的重点地区，遇到科技教育资源缺乏、产业升级遇到瓶颈等难题，亟须探索产学研结合、提升科技创新能力的新途径。在这样的历史背景下，1996年，深圳市政府与清华大学共建深圳清华大学研究院。深圳市政府出资6000万元，并给予研究院高新技术产业园区1.6万平方米土地的使用权，清华大学出资2000万元，共同建设研究院，深圳市和清华大学各占资产的50%。面向市场、以企业化方式运作、理事会领导下院长负责制的研究院，形成了融“政、产、学、研、资”为一体的科技创新体系，在技术研发、成果转化、企业孵化和人才培养等方面彰显出比传统科研机构更高效率的功能作用，引起了政府和社会的高度关注。随后，北京生命科学研究所、华南新药创制中心、深圳光启高等理工研究院、华大基因、东莞中小企业综合服务中心等一批新型研发机构快速发展，它们以多学科知识和技术创新作为其主要生产经营活动，以跨行业产品创造作为主营业务范围，以知识密集的人力资源作为主要资本结构，以多样化的创新服务作为主要商业模式，显示出强劲的创新活力。此后，新型科研机构在珠三角地区、长三角地区乃至全国地区迅速蓬勃发展起来。

2012年12月，习近平总书记率队考察深圳光启高等理工研究院，对研究院的技术研发及产业化模式进行深入了解，高度赞同该研究院的发展模式。2013年全国政协教科文卫体委员会调研组到广东省部分地区进行调研，与政府领导、机构人员等进行座谈交流，对多个具有重要价值的研发机构及高新企业进行考察，起草了《关于深化科技体制改革促进新型研发组织发展的报告》。

这一阶段新型科研机构在沿海省市尤其是广东等地能够快速发展，主要有两个原因：

一是沿海地区创新资源有效整合，产学研协同创新体系不断深化。2005年9月，教育部和广东省人民政府在广州签署了《关于提高自主创新能力加快广东经济社会发展合作协议》。随后，广东省实施“三部两院一省”（教育部、科技部、工信部，中国科学院、中国工程院和广东省）产学研合作机制，联合启动实施省部产学研结合工作。广东省教育部产学研结合工作进展顺利，建立了“五个”保障体系，出台了省部产学研结合扶持政策，建立了政策支持体系；成立了省部产学研结合专门机构，建立了组织协调体系；设立了产学研结合省部专项资金，建立了投入体系；形成了部属高校与广东全面对接机制。在此背景下，省部产学研合作组织实施了一批产学研结合重大项目。

2010年，全国共有310所高校、331个科研机构的1万多名专家教授在广东开展了形式多样的产学研合作。企业组织实施的产学研合作项目总计1200多项，年均增长43%，2005—2010年累计新增产值7000多亿元；其中2009年新增产值比2005年增长了13倍；利税1107亿元，专利15878件，为企业培养技术和管理人才7.4万人。在省部级相关部门的大力推行下，产学研协同创新体系建设的力度不断加大，为新型科研机构的快速发展创造了机遇、奠定了良好基础。

二是以深化科技体制改革为契机，推动自主创新。广东省通过研究制定一系列自主创新促进政策，促使政府有形之手和市场无形之手形成合力，共同培育发展新型科研机构；积极引进了包括诺贝尔奖获得者在内的创新科研团队和领军人才，培育发展新型科研机构；通过重大科技专项和平台建设扶持新型科研机构，如广东华南新药创制中心由广东九家骨干医药企业每家出资1000万元共同成立，国家和广东新药创制重大专项给予有力支持。广东省区域经济社会环境创新创业氛围较好，提供了开放良好的市场环境，用研发经费税前加计抵扣等优惠政策鼓励企业创建新型科研机构。

2.3.2 国家政策大力支持阶段：从有到大

（1）国家积极出台支持政策

2014年，习近平总书记在两院院士大会上强调，科技创新活动要不断突破地域、组织、技术的界限。2015年，中共中央委员会办公厅、国务院办公厅发布《深化科技体制改革实施方案》，要求“推动新型研发机构发展，形成跨区域跨行业的研发和服务网络”。

2016年，国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》，鼓励行业领军企业构建高水平研发机构，形成完善的研发组织体系，集聚高端创新人才；发展面向市场的新型研发机构，围绕区域性、行业性重大技术需求，实行多元化投资、多样化模式、市场化运作，发展多种形式的先进技术研发、成果转化和产业孵化机构。

2017年，国务院发布的《“十三五”国家科技创新规划》提出，要培育面向市场的新型研发机构，通过战略性科技创新领军人才领衔，采取与国际接轨的治理模式和运行机制，协同多方资源，开展基础前沿研究和共性关键技术研发，通过产学研合作，提升产业竞争力。

2018年的《政府工作报告》指出，实施创新驱动发展战略，优化创新生态，形成多主体协同、全方位推进的创新局面；扩大科研机构和高校科研自主权，改进科研项目和经费管理，深化科技成果权益管理改革；支持北京、上海建设科技创新中心，新设14个国家自主创新示范区，带动形成一批区域创新高地；以企业为主体加强技术创新体系建设，涌现一批具有国际竞争力的创新型企业和新型研发机构。

随着新型科研机构被纳入国家的顶层设计，新型科研机构与科研院所、高校、企业内部研发机构等构成了国家创新体系的重要驱动力，成为我国创新体系的重中之重。

（2）地方出台认定扶持政策

在宏观政策指引下，北京、上海、广东、江苏、河南等地相继出台相关政策，积极壮大本地新型科研机构发展规模。2014—2019年部分地区支持新型科研机构（新型研发机构）发展政策如表2-2所示。

表2-2 部分地区支持新型科研机构（新型研发机构）发展政策

2014年5月，深圳市颁布了《加强新型科研机构使用市科技研发资金人员相关经费管理的意见（试行）》，指出新型科研机构是指在深圳市合法注册登记，以承担科学研究、技术开发等公益社会服务为主要业务或职责的科技类民办非企业单位或除国家机关外的其他组织利用国有资产举办的，不实行编制或员额管理，不纳入财政预算管理的事业单位。该意见从保障科研人员合理待遇、完善科研经费管理制度、加强科研资金执行监管、提高财政科研投入资金绩效等方面做出具体要求，旨在促进深圳市新型科研机构发展。

2015年，广东省科技厅等10部委发布《关于支持新型研发机构发展的试行办法》，指出新型研发机构是指投资主体多元化，建设模式国际化，运行机制市场化，管理制度现代化，创新创业与孵化育成相结合，产学研紧密结合的独立法人组织。新型研发机构是广东省区域创新体系的重要组成部分，是加快创新驱动发展的重要生力军。2018年，广东省科技厅通过资助科技项目的方式，组织实施“促进新型科研机构高质量发展”专项，探索新型科研机构未来发展模式，并以此为平台汇聚国内外科技创新资源。广东省通过建设高水平新型科研机构，补齐战略性新兴产业研发机构不足的短板，解决制约产业发展的关键核心技术问题，为提升产业的核心竞争力、推进经济高质量发展发挥重要支撑作用。

2016年，福建省发布《关于鼓励社会资本建设和发展新型研发机构若干措施的通知》，鼓励企业、高等院校、科研院所、产学研用创新联盟、行业协会、商会和投资机构等以产学研合作形式，在闽创办具有独立法人资格的新型研发机构；鼓励各级政府采取“院地合作”“校地合作”“政企合作”等形式，与国内外知名院校和大型企业在闽共建新型研发机构。

2016年8月，江苏省出台了《关于加快推进产业科技创新中心和创新型省份建设的若干政策措施》，强调要支持新型研发机构发展。新型研发机构在政府项目承担、职称评审、人才引进、建设用地、投融资等方面可享受国有科研机构待遇；支持新型研发机构开展研发创新活动，具备独立法人条件的，对其上年度非财政经费支持的研发经费支出额度给予不超过20%的奖励（单个机构奖励不超过1000万元），已享受其他各级财政研发费用补助的机构不重复奖励。为引导支持新型研发机构发展，2017年3月江苏省科技厅、财政厅印发了《关于组织开展新型研发机构奖励申报工作的通知》。2019年4月，江苏省在南京市新港高新园举行新型科研机构高质量发展座谈会，讨论新型科研机构发展过程中所遇到的相关共性问题、难点痛点问题，尤其是研究院管理、基金组建、企业孵化等方面体制机制创新。

2018年1月，北京市出台《北京市支持建设世界一流新型研发机构实施办法（试行）》，旨在吸引集聚战略性科技创新领军人才及其高水平创新团队，推动建设世界一流新型研发机构，有力支撑全国科技创新中心建设。该办法要求坚持高起点定位、高标准建设；放眼全球进行对标布局，遴选战略性科技创新领军人才领衔新型研发机构，争取形成更多国际一流的原创性科研成果；突出稳定的资金支持；创新财政科技经费支持方式，根据新型研发机构类型和实际需求给予支持；对从事基础前沿研究的新型研发机构给予稳定支持，支持周期届满后，根据绩效评价结果和实际情况，调整支持方案。

2019年1月，河南省出台《河南省新型研发机构备案和绩效评价办法（试行）》，一是提出实行备案制度，经备案的省级新型科研机构才能享受相应的扶持政策，并由省科技厅负责组织开展新型科研机构的备案和动态管理工作；二是要求省科技厅每两年组织开展绩效评价，绩效评价结果分为优秀、合格和不合格3个档次，省财政厅会同省科技厅根据新型研发机构绩效评价结果，择优给予经费后补助，支持其开展研发活动、引进人才团队、建设创新平台、提升产业创新服务能力等。

2019年4月，上海市科技委等6部门发布《关于促进新型研发机构创新发展的若干规定（试行）》，指出新型研发机构是有别于传统科研事业单位，具备灵活开放的体制机制，运行机制高效、管理制度健全、用人机制灵活的独立法人机构，包括科技类社会组织、研发服务类企业、实行新型运行机制的科研事业单位。政府通过第三方绩效评价，对经认定符合条件的科技类社会组织和研发服务类企业等新型研发机构给予研发后补助，支持新型研发机构开展研发创新活动，对上年度非财政经费支持的研发经费支出额度给予不超过30%的补助，单个机构补助不超过300万元。

2019年6月，江西省科技厅印发《江西省新型研发机构认定管理办法》，指出申报江西省新型研发机构的条件，即申报单位需以独立法人名称进行申报，可以是企业、事业、民办非企业单位等独立法人和其他组织，注册地和主要办公场所设在江西，注册运营1年以上，业务发展方向明确，有灵活开放的体制机制，包括健全的管理制度、高效的运行机制和灵活的人事制度，并需要具备对应的研发条件。

2.3.3 全国新型科研机构高质量发展阶段：从大到强

（1）国家政策全面支持新型科研机构高质量发展

为了深入实施创新驱动发展战略，推动新型研发机构健康有序发展，提升国家创新体系整体效能，2019年9月，科技部印发《关于促进新型研发机构发展的指导意见》（以下简称《意见》），明确了新型研发机构的定义、条件和发展原则，以及一系列支持举措，为新型研发机构发展指明了方向。《意见》指出，新型研发机构是聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构，可依法注册为科技类民办非企业单位（社会服务机构）、事业单位和企业。

（2）地方积极推动新型科研机构高质量发展

在国家和地方政策的大力扶持下，这一阶段的新型科研机构实现了井喷式发展，各地掀起了新型科研机构的建设热潮，新型科研机构已然成为地方深化科技体制改革的突破口。各地政府为打造科技创新高地，积极响应国家号召，出台相应补助政策鼓励企/事业单位和高校院所联动建立新型科研机构，推动当地产业高质量、高效率发展，且补助金额比例也比较高。

2020年3月，西安市发布《西安市新型研发机构认定管理办法（试行）》，明确了新型研发机构的认定条件、支持措施及绩效考核办法。新型研发机构实施年度报告制度，应在每年12月31日前向科技局提交关于机构发展、科技创新和成果转化、科技企业孵化等情况的业绩绩效报告，并提交年度总结报告和下一年的年度工作计划。

2020年5月25日，苏州市出台《苏州市推进新型研发机构集群发展的实施细则》，提出对新建的新型研发机构，可在建设期内依据创新水平、投资规模、地方政府投入等情况，分期分档最高给予1000万元联动支持，建设期一般不超过三年；对建设期满的新型研发机构，根据其发展状况和上年度非财政经费支持的研发经费支出额度，给予最高20%的补助，每年单个机构补助最高500万元。这些资金主要源于苏州市市级科技创新专项资金，主要用于新型研发机构新建和绩效补助，帮助企业减轻研发负担，提高企业自主创新积极性。

2020年10月，河南省科技厅面向全省建设布局的新型研发机构新增20家，至此，河南省新型研发机构备案数量达到102家。截至2020年7月，河南省全省新型研发机构资产总额达到82.3亿元，拥有有效发明专利853项，累计参与或牵头制定国家标准32项，累计创办孵化企业384家，建有省级以上创新平台144家，累计会聚“全职+柔性”高精尖人才4383名，其中引进两院院士、外籍院士、杰出青年等高层次人才73名。河南省科技厅将启动新型研发机构绩效评价工作，根据评价结果，建立优胜劣汰的动态管理工作机制，推动新型研发机构健康有序发展，在2021年实现新型研发机构备案省辖市全覆盖。

2020年12月，为贯彻落实《中共湖北省委、湖北省人民政府关于加强科技创新引领高质量发展的若干意见》，湖北省科技厅在武汉举办了新型研发机构建设工作培训班，全省各地市州科技管理负责人、各新型研发机构负责人及有关高校科技管理人员共100余人参加了此次培训。湖北省科技厅数据显示，截至2021年1月，经湖北省科技厅备案的湖北省新型研发机构总数已达到375家，包括产业技术研究院30家、产业创新联合体4家、专业型研究所（公司）10家、校企联合创新中心331家。湖北省通过备案一批校企联合创新中心，有效推动了校企合作。

2021年1月，浙江省科技厅厅长高鹰忠在中共浙江省委新闻发布会上介绍科技创新工作，并指出，支持之江实验室、西湖实验室纳入国家实验室体系并加快建设，支持浙江大学、西湖大学打造国家战略科技力量，加快组建甬江、瓯江省实验室，到2025年建成10家省实验室、2个大科学装置、150家省级新型研发机构。浙江省政府将省级新型研发机构纳入省属科研院所管理序列，享受各类科技计划、科技成果转化收入分配、进口科教用品免税等政策。为了激发创新活力，浙江省决定赋予符合条件的省级新型研发机构相应级别职称评审权，支持高校、科研机构科研人员到省级新型研发机构兼职开展研发和成果转化，获得的职务科技成果转化现金奖励不计入本单位绩效工资总量。

2021年1月，安徽省科技厅发布2020年度新认定安徽省新型研发机构名单，共51家单位。安徽省新型研发机构是全省科技创新体系的重要组成部分，主要面向全省战略性新兴产业集聚发展和传统产业改造升级的重点领域，开展基础研究、应用基础研究、产业共性关键技术研发、科技成果转移转化以及研发服务等活动。根据安徽省科技厅发布的《安徽省新型研发机构认定管理与绩效评价办法》，对于认定的新型研发机构，将给予多方面支持。

总结各地相关政策，主要集中在以下几个方面：

一是新型科研机构的认定办法，包括认定制、备案制、预案制等。北京、广东、天津、安徽、江西、福建等地对新型研发机构实施申报认定管理，通常由省科技管理部门负责组织，第三方机构（专家）开展认定论证。山东、湖北、四川等地由省科技管理部门负责，对新型研发机构实施备案管理。甘肃、河北、内蒙古等地开展新型研发机构培育工作，引导和支持初步具备新型研发机构主营业务要求和管理运行特征的单位，经过试点培育和规范化改造，使之具备新型研发机构备案的基本条件。截至2020年1月，全国开展了新型研发机构认定备案等工作的15个地区，共认定备案新型研发机构700多家。

二是给予财政资金支持，包括直接资助、后补助等。上海、安徽、山东等地多采取直接资助模式，对经过认定或备案的新型研发机构，根据绩效评估结果，择优给予一次性奖励，金额一般在300万～1000万元。广东等地采取后补助模式，广东对新型研发机构上年度的研发支出中非财政经费支持的部分给予不超过20%（上限1000万元）的奖励，河南按新型研发机构上年度技术成交额，给予其最高10%的后补助。江苏省创新能力建设计划提出，依据机构的建设规模、引入核心技术情况和研发团队的创新水平等，对新型研发机构择优给予分期分档支持。

三是构建良好的创新环境和人才激励机制。北京、上海等地充分赋予新型研发机构自主权，机构在人员聘用、经费使用、运营管理等方面具有自主权，在确定的重点范围内，可自主确定研究课题、选聘科研团队和安排科研经费使用。福建对新型研发机构引进规定的人才给予10万～300万元的补助。内蒙古规定新型研发机构可以安排40%的利润奖励研发团队，10%的利润奖励院长和其他管理人员，不受国有企业工资总额以及事业单位绩效工资总额限制。

四是保障基础设施建设，包括土地使用和仪器设备保障等方面。辽宁、福建、河南、广东明确地方优先保障新型研发机构建设发展用地需求。在国家首台（套）保险补偿机制基础上，部分地区对新型研发机构重大仪器设备的研发和使用予以资金支持。河南对投保经省认定的首台（套）重大技术装备的省内新型研发机构，按综合投保费率3%的上限及实际投保年度保费的80%进行财政补贴。

五是鼓励申报科技计划项目。多地政策均明确表示，支持新型科研机构同等资格申报国家、省市各类科技计划项目。陕西企业与高校在校企共建新型研发平台实施的科技项目，由企业与高校共同组成技术委员会进行评审后自主立项，报省科技厅备案审核后列入年度省级科技计划。福建新型研发机构独立或联合申报国家和省市科技计划项目、产业开发专项、技术改造项目，同等条件下予以优先推荐或优先立项支持。