二 党的十八大之前我国生态文明制度建设中存在的主要问题

生态文明制度建设涉及政府、市场和公众多个主体，也包括环境、资源、生态诸多领域，还关系到中央与地方、部门与部门等各个层面。由于生态文明制度体系不完善，体制机制不健全，党的十八大之前我国生态文明制度建设曾经引发了许多突出问题。

（一）政府层面：生态文明建设管理机制不健全

政府在生态文明建设中发挥着领导和示范作用，政府的相关机制不健全，一定会影响生态文明建设的质量和成效。比如我国的自然管理体制就呈现出横向适度分离、纵向相对统一的特点，即土地、森林、水等自然资源分散在不同的管理部门，每个部门对职责范围内的自然资源实行资产管理、用途管制等相统一的管理模式。当时没有统一的自然资源管理部门，资源是按类型分部门管理的，自然资源管理部门同时承担资产管理和用途管制职责，中央与地方实行分级管理。这样的管理体制优势在于可以发挥行业主管部门的专业优势，针对不同资源的特点实行精细化管理，但也存在以下问题。

第一，产权不清，自然资源资产所有者缺位。根据宪法以及相关法律规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家即全民所有（法律规定属于集体所有的除外），由国务院代表国家行使所有权，但没有明确由哪个部门代理或托管，自然资源资产在法律上缺乏具体明确的代表主体。自然资源资产所有者职责由相关管理部门代行，所有者职责不清晰，产权虚置或弱化，所有权人权益不落实。国有自然资源名义上是国家所有，即全民所有，但实际上多是地方政府在行使其辖域内的国有自然资源所有权，从而演变为事实上的分级所有制，即各地区所有。而从现行法律来看，中央与地方之间的产权制度是缺失的。地方没有产权，反而拥有各项所有权权能，导致国家所有权虚置。地方在没有土地产权的情况下，却获取了土地出让收益。许多地方在资源管理中出现“九龙治水、层层失守”，一个很重要的原因就在于对资源的管理存在多个部门职责交叉。在实行分类管理的同时，对于同一自然资源又按照不同的管理环节或者功能用途，归口不同的部门管理，造成职责交叉。

第二，自然资源管理的系统性不强。山水林田湖草是一个生命共同体，具有整体性、系统性等特点。原有的管理体制将水流、森林、草原等自然资源分别划归不同的部门管理，人为地割裂了自然资源之间的有机联系，协调机制不够健全。由于以前自然资源分部门管理，对林地、草地等资源的定义和界定标准不同，部分自然资源底数不清，甚至交叉统计。例如，新疆的林地和草原交错分布，林下有草、草中有林，“一地两证”现象极为突出，如吐鲁番市80%的天然灌木林具有草原证，阿勒泰地区颁发的草原证和临时放牧证的面积涵盖了林区的全部林地面积。

第三，许多地方重开发轻保护。领导干部政绩考核机制不健全，片面强调GDP的增长，环境等指标权重过低。由于我国自然资源实行中央与地方分级管理，在实际工作中，绝大部分自然资源由地方进行管理，个别自然资源的实际控制人片面追求自然资源的经济价值，忽视其生态价值和社会价值，造成自然资源的过度开发和生态环境的破坏。此外，由于自然资源管理部门兼具资产管理、行业管理、监督管理等多重职能，在自然资源开发与保护工作中，既是“运动员”又是“裁判员”，当管理目标出现冲突时，容易出现监管失灵及重开发轻保护的问题。为了当地经济利益，各地不惜代价竞相开发，造成了公地悲剧。这种制度缺失叠加到传统工业化模式之上，对生态环境的破坏就会产生“乘数效应”。

第四，多个部门职责交叉。在实行分类管理的同时，对于同一自然资源又按照不同的管理环节或者功能用途，归口不同的部门管理，造成职责交叉。例如，农业、水利、林业、环保等部门从各自角度对同一自然资源分别进行监测，监测点位重合，既重复建设、资源浪费，又数出多门、无所适从。此外，实际工作中，多个部门分别拟订城乡规划、区域规划、主体功能区规划和土地规划等，而这些规划之间衔接不够，使得一些规划难以真正落地。

长期以来，生态环境管理体制权责不一，令出多门，导致“九龙治水，层层失守”。生态文明建设管理职能和监管分散，没有建立统一的生态文明建设评估管理办法。其实“九龙治水”本身不是问题，而是缺乏工作协同和政策协调，才造成了资源的内耗、制度成本的上升和治理效果不尽如人意。

（二）市场层面：自然资源资产产权制度不明晰

关于自然资源资产产权的问题主要有以下表现：第一，排污权、碳排放权交易制度不成熟；第二，在自然资源资产的管理上存在突出问题；第三，未建立有效的税收体制；第四，生态补偿机制不完善；第五，尚未形成生态环境保护的价格体系。这些问题的存在制约着市场在资源配置中作用的发挥。产权主体规定不明确、收益分配机制不合理等原因，导致自然资源资产所有者主体不到位，所有者权益难落实。

例如，从集体所有自然资源资产看，虽然法律规定农村土地集体所有，《民法总则》也明确了农村集体经济组织和村民委员会的特别法人地位，但并未明确这个集体究竟由谁代表，造成农村土地所有权的事实缺位，容易在集体所有自然资源资产所有权行使过程中产生价值被低估、代表行使主体存疑、收益分配不合理等问题。

（三）公众层面：生态文明建设监督和参与机制不完善

公众参与制度的实操性、程序性还偏弱，配套性还不足，公众参与机制尚未建立。因此在实践中公众参与程度不高，民间环保组织发育不足，参与领域很窄，容易产生邻避效应。此外，环境执法监管制度不完善，环境行政执法难以做出必要的、及时的回应。这些因素都影响了生态文明制度的有效落地。公众制度化参与渠道的知晓度、通畅性、可达性、便捷性还偏弱，制度化参与和非制度化参与并存。