第3节 绩效审计依据

一、绩效审计依据类型

绩效审计依据是指审计人员在绩效审计过程中用来衡量被审计事项是非优劣的准绳，是提出绩效审计意见与建议的依据。绩效审计依据从来源来看，分为内部与外部审计依据；从层次上看，分为国家的法律法规、方针、政策、规章制度等的规定，国家部门、行业组织公布的行业指标，组织制定的目标、计划、预算、定额等，同行业的实践标准、经验和做法，以及项目自身决策、实施与效果资料等；同时因审计主体不同，又分为国家审计、内部审计、社会审计依据。

1.法律、法规

法律是国家立法机关依照立法程序制定和颁布，由国家强制保证执行的行为规范总称，如宪法、刑法、民法、会计法、审计法、预算法、税收征管法、海关法、各种税法、企业法、民法典等。法规是由国家行政机关制定的各种法令、条例、规定等，如企业会计准则、企业财务通则等。

2.规章制度

规章制度主要有国务院各部委根据法律和国务院的行政法规制定的规章制度；省、自治区、直辖市根据法律和国务院的行政法规制定的规章制度；被审计单位上级主管部门和被审计单位内部制定的各种规章制度；等等。例如，国家主管部门制定的各项财务会计制度、单位内部制定的各项内部控制制度等。

3.预算、计划、合同

预算、计划、合同如国家机关、组织编制的经费预算，企业单位制订的各种经济计划，被审计单位与其他单位签订的各种经济合同，等等。

4.业务规范、技术经济标准

业务规范、技术经济标准如人员配备定额、工作质量标准、原材料消耗定额、工时定额、能源消耗定额、设备利用定额等。此外，还有国家制定的等级企业标准、绩效评价标准等。

按照绩效审计依据来源，上述审计依据可分为外部与内部审计依据。其中，外部审计依据主要包括国家制定的法律、法规、条例、政策、制度，地方政府、上级主管部门颁发的规章制度和下达的通知、指示文件等；内部审计依据主要包括被审计单位制定的经营方针、任务目标、计划预算、各种定额、经济合同、各项指标和各项规章制度等。

二、绩效审计常用依据

绩效审计的主要目标是对被审计单位经济活动的经济性、效率性与效益性做出审计和评价。因此，绩效审计的主要依据除国家法律法规外，还包括被审计单位的管理控制制度、预算、计划、经济技术规范、经济技术指标，可比较的各种历史数据、同行业的先进水平、上级企业的标准、优良企业的管理规范等。绩效审计常用依据包括但不限于以下内容：

（1）国家相关法律、法规和规章制度；

（2）各级政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策；

（3）预算管理制度、资金及财务管理办法、财务会计资料；

（4）组织管理职能职责、中长期发展规划及年度工作计划；

（5）相关行业政策、行业标准及专业技术规范；

（6）绩效目标及其他相关材料、预决算批复、年度决算与经营情况报告；

（7）审计报告及决定、内外部监督检查报告；

（8）其他相关资料。

三、绩效审计依据特征

绩效审计依据具有权威性、层次性、地域性、时效性、相关性等特征，其将随着国家法律法规的变化及组织管理的加强而发生变化，无论什么样的绩效审计依据，均受一定范围和时间等的限制。

（一）权威性

审计依据作为判断被审计单位经济活动合法性、有效性及真实性的准绳，也是提出审计意见、做出审计决定的根据或理由。因此，任何审计依据都具有一定的权威性或公认性，否则不足以作为依据。但是，不同层次的审计依据，其权威性大小不一样。例如，国家的法律、法规是衡量经济活动是否合法、合规的依据，其具有很高的权威性。而单位内部制定的规章制度、预算、计划、定额、标准等，则不具备上述法律、法规的权威性，但依然是用来衡量经济活动优劣的重要依据，对于这类审计依据主要强调它的公认性和可接受性，一般要由审计人员和被审计单位协商后确定。

（二）层次性

审计依据一般是由审计主体以外的国家机关、管理部门、业务部门、技术部门和企业单位制定的。审计依据因管辖范围和权威性大小不同而有不同的层次。一般来说，制定审计依据的单位级别越高，审计依据的管辖范围越广，其权威性越大。最高层次的审计依据是国家立法机关的法律；其次是国务院颁布的各种行政法规及政策、指令、规划等；再次是地方立法机关和行政机构制定的地方性法律、法规；然后是被审计单位主管部门制定的规章制度、下达的计划和提出的技术经济指标等；最低层次的审计依据是被审计单位内部制定的各种规章制度、计划、预算、定额、标准等。如果是涉外审计，那么要以国际及有关国家法规、制度为审计依据。同时审计依据的层次越高，其管辖的幅度越宽，其适用的范围越广，其权威性越大。这是因为高层次依据主要是国家制定的法律、法规，适用于全国，而且低层次的规章制度不能违反高层次的法律、法规，只能在此基础上进行研究和具体化。

（三）地域性

从空间上看，很多审计依据还要受到地域性限制，审计人员在进行审计判断时，必须注意到地区差别、行业差别和单位差别。

（四）时效性

从时间上看，各种审计依据都有一定的时效性，不是在任何时期、任何条件下都适用的。作为衡量经济活动是否真实、合法和有效的审计依据，会因经济基础的发展变化而不断变化。审计人员在审计工作中应密切注意各种依据的变化，选用在被审计事项发生时有效的判断依据，而不能以审计时现行的法律、法规、规章制度作为判断依据，也不能以过时的法律、法规、规章制度作为判断依据，更不能以旧的审计依据来否定现行的经济活动，或用新的审计依据来否定过去的经济活动。

（五）相关性

审计依据的相关性，主要是指审计机构所引用的审计依据应与被审计项目和应证实的目标相关。审计依据的相关性，首先表现在所选用的依据与被审计事项是相关的，能够判定被审计事项是否真实、合法与有效；其次是能说明审计人员提出的审计意见、做出的审计决定有充足的理由；最后是针对某一被证实的事项来说，所选用的各种依据能从不同的角度去证实。

绩效审计依据除了具有上述特征外，还具有相对性、先进性、动态性、可控性、计量性等特征。常规财务收支审计的依据大多数是统一的，但绩效审计的依据，如经济效益指标，不同行业、不同时期则不相同，同一行业、同一企业、同一指标也有不同的评价标准。

绩效审计的目的主要是促进被审计单位提高经济效益，因此，衡量被审计单位效益高低的审计依据应该具有一定的先进性，这样有利于激励被审计单位努力提高经济效益。绩效评价标准随着国家经济政策、科学技术、管理要求的变化而不断变更，被审计单位的计划、定额等依据每年均有变化。用作绩效评价的标准，应该是单位可以控制的指标，否则就会失去评价意义。例如，衡量原材料利用的经济效益，应当以材料单耗、材料利用率来衡量，而不宜以单位产品的材料成本作为衡量标准，因为材料成本中涉及的购入成本单位无法完全控制。要准确地衡量被审计单位经济效益的状况，一般应以计量性指标为宜，如相关数据等，而不宜用一般口号、原则等定性指标。

另外，即便是管理状况等定性绩效指标，在审计实施过程中，审计人员亦应通过访谈、绩效调查问卷、统计分析等方法获取定量数据。

四、绩效审计依据原则

虽同属于绩效审计，但因审计对象如部门预算执行绩效、企业经营管理绩效等不同，需要不同的衡量、评价依据。审计人员应根据不同的审计目标、不同的实际需要，选用适当的审计依据进行审计判断，提出审计意见，做出审计决定。审计机构和审计人员在确定绩效审计依据时，应当与组织管理层进行沟通，在双方认可的基础上确定绩效审计依据，绩效审计依据的选择应遵循准确性原则、辩证性原则和可靠性原则。

（一）要遵循准确性原则，从实际出发

审计人员应从实际出发，具体问题具体分析，根据需要选定适用的审计依据。审计人员选择审计依据时，一定要根据审计依据的权威性、层次性、区域性、时效性、相关性等特征及其要求，尽可能选用权威性大的，令人信服的审计依据；尽可能选用高层次的审计依据，如选用低层次审计依据，一定不能与有关高层次审计依据相抵触；应选用本地区、本行业、本单位适用的审计依据；应选用在被审计事项发生时有效的审计依据；应选用与被审计事项有关，有利于做出审计判断、表示审计意见和做出审计决定的审计依据。

有法律、法规依据的，一定要选用法律、法规作为审计依据。如果选用的行政法规与宪法、其他法律存在矛盾，应以宪法、其他法律规定为审计依据；国务院各部门之间的规定相抵触时，应以法律、行政法规授权的主管部门的规定为审计依据；地方人民政府与国务院主管部门的规定相抵触时，除国家另有规定外，应当以国务院主管部门的规定为审计依据；下级人民政府、部门的规定与上级人民政府、部门的规定相抵触时，除国家另有规定外，应以上级人民政府、部门的规定为审计依据。审计中发现的重大问题没有明确的审计依据时，应当请示本级人民政府或上级审计机关，或从是否合理、是否正确、是否违背国家法律、法规，是否损害国家利益或是否侵犯被审计单位的合法权益等方面去判断。

（二）要遵循辩证性原则，把握实质

被审计单位的经济活动是错综复杂的，经济情况是瞬息万变的，因为影响经济活动的因素是多方面的、不断变化的。因此，审计人员既要历史地看问题，又要辩证地看问题，认真仔细地研究多种问题中哪些是主要问题，哪些是本质问题；多种因素、矛盾中，哪些是主要因素，哪些是主要矛盾，哪些是矛盾的主要方面。审计人员只有抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，才能把握问题的实质，才能选用适当的审计依据，并据以做出正确的判断，提出合理的意见和做出令人信服的决定。

（三）要遵循可靠性原则

审计人员所运用的审计依据必须准确可靠，决不能把道听途说的主观臆测作为判断是非的依据。无论引用什么资料作为审计依据，均要查看原件、签发单位和签发时间，并判断其适用性；凡引用数据，一定要复核，决不能照搬照抄；凡列举的定额、标准，必须有原文资料，并核实其有效期和适用的单位；凡引用的单位管理制度，一定要有文字记载，领导的指示和会议精神，如没有文字记载，均不得作为审计依据；凡引用法律、法规、规章制度，一定要查到原文，做适当的摘录或复印，决不可断章取义，妄加推论。

总之，准确而合理地运用审计依据，有利于客观公正地做出审计判断，有利于提出合理的审计意见和做出正确的审计决定，有利于审计工作质量的提高。