第一节 地方应对气候变化的背景及意义

一、地方应对气候变化的背景

（一）可持续发展成为全球发展趋势

在1992年里约环发大会之后，中国提出了“中国环境与发展十大对策”，明确指出走可持续发展道路是中国当代以及未来的必然选择。1994年，中国率先发布了国家层面的《中国21世纪议程》，从人口、环境与发展的具体国情出发，系统提出了中国可持续发展的总体战略、对策及行动方案。2003年，中国提出了科学发展观，强调以人为本和可持续发展。2011 年3 月，全国人大发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，首次提出“绿色发展，构建资源节约型、环境友好型社会”。此后，绿色、低碳、循环发展多次出现在中国政府的文件和报告中，并成为国家发展战略。随着《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》在联合国的通过，中国政府也出台了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》。践行可持续发展理念在成为全球共识的同时，也是新时代中国经济转型升级，实现高质量发展的必然选择。

（二）气候变化是人类面临的共同挑战

目前，中国已成为全球第二大经济体，相对于发达经济体仍保持着高速的经济增长率。中国也是世界第一大碳排放国，应对气候变化是中国实现可持续发展的关键举措。中国应对气候变化的成效将关系到全球应对气候变化目标的实现。2015年6月，中国政府向联合国气候变化框架公约秘书处提交了《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》，计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值并争取尽早达峰，同时还计划到2030年二氧化碳排放强度比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会上宣布“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，争取在2060年前实现碳中和。”这一系列行动目标已经为中国温室气体排放控制划定了一条“生态红线”。近年来，中国在应对气候变化领域做出了切实努力，在积极参与国际气候治理进程的同时，把应对气候变化融入国家经济社会发展中长期规划之中，通过法律、行政、技术、市场等多种手段，积极探索绿色、低碳、循环的发展道路。

（三）中国正在经历快速的城镇化

改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。据2019年国民经济和社会发展统计公报显示，2019年末，中国城镇常住人口84 843万人，城镇人口占总人口比重（城镇化率）首次超过60%。随着中国城市化的不断推进，城市的基础设施建设、工业活动、交通运输及居民生活都将消耗大量能源，城市将成为碳排放增长的最主要领域之一。大量研究表明，城市化与环境的矛盾也最为突出，这种矛盾在城镇化率处于40%～60%的阶段表现最为明显，因此中国在快速城镇化过程中如何摆脱高碳锁定和环境污染，践行可持续发展是实现经济发展和环境保护双赢的有效途径。

二、地方应对气候变化的作用

（一）地方在减缓气候变化中的作用日益凸显

地方作为社会经济活动的中心，已成为温室气体排放的重要主体。IEA（国际能源署）的研究显示，从全球层面而言，约占全球50%人口的城市，其能源消耗约占全球能源消耗总量的三分之二，二氧化碳排放约占70%。经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）的研究也显示，城市承担着一个国家75%的能源消耗和80%的温室气体排放。一方面，大规模的工业生产、快速的城市化建设和城市居民生活水平的提高，将显著促进碳排放的增长；另一方面，城市化也能带来产业结构的优化，从而降低碳排放强度。虽然城市化进程对碳排放表现出双重性，但是大部分的研究结果都表明二者在中国均呈现出增长趋势，且表现为正相关关系，因此，城市化是促进碳排放增长的重要原因。

（二）适应气候变化是应对地方风险的有效途径

地方不仅是温室气体排放的主要领域之一，更是气候风险的高发地区。气候灾害所导致的城市的经济损失规模巨大。随着全球气温的升高，干旱、海平面上升、热浪、极端天气等气候灾害对城市的威胁逐步显现。气候变化导致的粮食减产、水资源紧缺、生态系统功能恶化、能源转型紧迫等问题，不仅增加了居民的生活成本，还降低了居民的生活质量。地方在气候变化中的脆弱性促使其具有更强的动力参与国家乃至全球的气候治理。

（三）地方在全球气候治理中的地位逐渐上升

以巴黎气候峰会为转折点，地方在全球气候多层治理体系中的地位日益凸显，成为落实《巴黎协定》和国家自主贡献的重要力量。《巴黎协定》明确鼓励各国政府，同时鼓励私营部门、金融机构、城市和其他非国家主体积极参与应对气候变化，最大程度地凝聚全球力量。城市作为重要的非国家行为体，在推动国家低碳转型、增强减排行动、弥合减排缺口方面，有着重要的优势。在以清洁技术和生物技术为代表的全球第六次创新浪潮的带动下，城市政府在城市空间规划、运输体系设计或交通政策执行、城市基础设施项目开发、废弃物管理等领域，将利用新经济模式实现经济转型、提高能效、改变高碳的生活方式，为全球应对气候变化和可持续发展做出贡献。

三、地方应对气候变化的贡献

随着全球科技创新和技术进步所产生的新技术、新业态、新模式，为城市的规划理念、交通运输方式、废弃物管理方式、城市空间开发模式提供了新的可能，为城市的低碳转型提供了技术支撑。创新城镇化路径、打破高碳城市化的“路径依赖”，成为新时期地方应对气候变化、实现可持续发展的基本要求。

（一）有利于《巴黎协定》目标的实现

根据政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）的第六次评估报告，如果要将全球平均气温升高控制在工业革命前水平的2℃之内，全球温室气体排放量在2030年前需减少四分之一，但从目前各国所提交的国家自主贡献报告来看，减排力度与达到该目标之间还存在显著差距。可以预见，未来各国尤其是新兴经济体对二氧化碳减排空间的需求将更为迫切。因此，在《巴黎协定》下，次国家和非国家行为体在国际气候行动中开始扮演越来越重要的角色。以城市为代表的一些重要的次国家行为体，在全球气候治理体系中的角色逐渐活跃，地位也日渐上升。城市是经济活动中心，也是温室气体排放的重要主体，城市碳减排目标的实现直接关系着中国应对气候变化的成效和可持续发展目标的实现。

（二）有力推动了中国的生态文明建设

中国已经实施了全方位、大力度、开创性的生态文明建设实践，探索从工业文明向生态文明的转型。中国地方的可持续发展，重点是实现低碳排放和低污染，这就要求城市建设尽可能高效地利用能源，同时对土地、空气、水、矿产资源等自然资源使用的节约和高效，让天蓝、地绿、水净成为常态。中国提出的生态文明建设，在城市化视域下形成城市生态文明理念，这是城市化进程中生态环境问题治理的重要突破。中国提出的城市生态文明与西方工业文明进程中的城市化在理念、机制建设等方面有着本质差别。中国的城市生态文明建设已经成为中国城市现在和未来提升城市综合竞争力、保持城市长期繁荣发展的重要因素，代表着城市现代文明的发展方向。中国城市的低碳发展实践将是实现生态文明的有效途径。

（三）为全球可持续发展贡献了中国智慧

面对全球可持续发展的危机，广大发展中国家普遍面临着发展与环境的矛盾，而中国地方应对气候变化和可持续发展的行动，则通过将可持续发展的指标和经济发展指标纳入中国省、市的发展总体规划，运用先进的低碳技术，在能源、交通、建筑、工业、居民生活等领域探索出了适合发展中国家的可持续发展模式。中国地方在可持续发展领域所取得的成绩，为广大发展中国家树立了一面旗帜，提高了发展中国家应对气候变化和实现可持续发展的信心，有助于世界各国从工业文明向生态文明整体转型。中国长期致力于引导应对气候变化国际合作，努力成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者。通过地方应对气候变化和可持续发展的探索，可以让中国为全球的绿色低碳发展提供经验和借鉴，为构建人类命运共同体凝聚共识、贡献中国智慧。