六、总承包招标和两阶段招标

总承包招标和两阶段招标是近些年招标投标实践催生的特殊实现形式。

（一）总承包招标

近年来，工程总承包在国际工程承包界迅速普及，所占比例不断提高。我国在工程承包和管理方式方面也进行了变革，逐步与国际工程承包市场规则接轨，出台了一系列政策措施，鼓励工程建设项目实行总承包。《建筑法》第二十四条规定：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”

与总承包方式相对应，考虑到工程总承包的特点，招标投标制度也随之进行完善，《招标投标法实施条例》第二十九条规定了总承包招标的基本规则：“招标人可以依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标。以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。前款所称暂估价，是指总承包招标时不能确定价格而由招标人在招标文件中暂时估定的工程、货物、服务的金额。”本条规定的总承包是指广义的总承包，包括设计承包、勘察承包和施工承包等单项总承包，当然也包括设计—施工总承包、设计—采购—施工总承包等狭义的总承包。[18]

招标人可以依法选择不同的总承包方式。但总承包招标中的服务不包括工程监理。《建设工程质量管理条例》第三十五条禁止建设工程监理单位与施工承包单位存在利害关系。2011年12月，国家发展改革委等九部委发布了《标准设计施工总承包招标文件》；2019年12月23日，住房和城乡建设部、国家发展改革委印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号），为工程总承包招标提供了操作方案。

何谓暂估价，国家标准GB 50500—2013《建设工程工程量清单计价规范》定义为“招标人在招标文件中规定的用于支付必然发生但暂时不能确定价格的工程、货物、服务的金额”，与《招标投标法实施条例》的定义含义完全一致。实践中，暂估价的项目如果都不招标，容易导致规避招标或者不正当交易。因此，《招标投标法实施条例》强调达到规模标准的暂估价项目必须招标。执行该条款需注意：

第一，暂估价项目，总承包人不能再参加投标，主要还是从公正性考虑。如允许其投标，则其他投标人将处于劣势地位，限制了竞争，影响公正性。

第二，至于组织实施招标的主体，《招标投标法实施条例》没有规定，以总承包人组织招标为宜，也可以由发包人与总承包人联合实施招标。通常情况下，不建议由招标人单方实施，主要原因如下：一是合同法律关系发生质变。如招标人单方实施，则暂估价项目的合同签约方应当是招标人和暂估价项目的中标人。此时，暂估价项目相当于独立发包项目，即暂估价项目和原招标项目转变成了平行发包关系。二是项目管理关系混乱。如暂估价项目由招标人单方实施招标，总承包人不是暂估价项目的合同发包方，难以名正言顺地以项目总承包人的身份对暂估价项目实施管理。三是项目管理协调难度较大。退一步讲，即便招标人可以以权利义务概括转让的方式把合同主体转让给总承包人，也必须考虑总承包人对暂估价项目实施管理的想法、思路和条件，以征得其理解、配合和支持。否则，因缺少总承包人的认同与配合，项目管理难度、总包人与分包人之间的关系协调难度将加大，对招标项目能否按照预定计划正常实施的影响都非常大。

（二）两阶段招标

对于技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，由于需要运用先进技术、新型材料设备或采用复杂的技术方案，招标人难以准确拟定和描述招标项目的性能特点、质量、规格等技术标准和实施要求，无法提出合适的采购条件、科学的技术参数，也就制定不出科学合理的招标文件，即使改成竞争性谈判也存在这些实际困难。在此情况下，可以将招标分为两个阶段进行。

《招标投标法实施条例》第三十条规定：“对技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，招标人可以分两阶段进行招标。第一阶段，投标人按照招标公告或者投标邀请书的要求提交不带报价的技术建议，招标人根据投标人提交的技术建议确定技术标准和要求，编制招标文件。第二阶段，招标人向在第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件，投标人按照招标文件的要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件。招标人要求投标人提交投标保证金的，应当在第二阶段提出。”

实行两阶段招标，两个阶段的任务不同。第一阶段主要任务就是编制招标文件。招标人需要向至少3家供应商或承包人征求技术方案建议，在其参与下，经过充分沟通商讨，研究确定招标项目技术标准和要求，提出技术方案，在此基础上编制出包括技术方案在内的完整的招标文件。潜在投标人提出的技术方案建议不是其投标文件的组成部分，不对此进行评审，而是由招标人组织专家对这些建议的技术方案论证比较，与潜在投标人探讨会商，确定符合招标项目实际、满意可行的技术方案。第二阶段发售招标文件并组织投标、开标、评标、定标等工作。在此阶段，投标人按照招标文件的要求编制投标文件，提出投标报价，参与投标、开标、评标等阶段的工作，并且最终招标人和中标人签订合同。

实行两阶段招标应注意以下几点：

一是在第一阶段未提交技术方案建议的潜在投标人不能参加第二阶段投标。

二是参加第一阶段的潜在投标人可以放弃其投标权，不参加第二阶段投标，这属于其经营自主权。

三是投标保证金应在第二阶段与其投标文件同时提交，不能在第一阶段即要求提交。

四是招标人在第一阶段与投标人可以接触、探讨，第二阶段投标截止时间之后、定标之前不允许直接接触谈判。

五是参与第一阶段技术探讨的专家能否作为第二阶段的评标专家，现行法律法规未作限制。但为了增强评标委员会成员名单的保密性，也使评标专家在评标过程中做到客观、公正评标，不建议在第一阶段与投标人进行过技术探讨的专家作为第二阶段的评标专家，以免先入为主影响公正评标。

两阶段招标既解决了招标文件编制困难和不允许技术探讨交流的不足，满足了招标需要，也确保了一定程度的公开、公平和公正，对技术规格不确定的招标项目可以考虑适用。