第3章第二条

本法所称有组织犯罪，是指《中华人民共和国刑法》第二百九十四条规定的组织、领导、参加黑社会性质组织犯罪，以及黑社会性质组织、恶势力组织实施的犯罪。

本法所称恶势力组织，是指经常纠集在一起，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业领域内多次实施违法犯罪活动，为非作恶，欺压群众，扰乱社会秩序、经济秩序，造成较为恶劣的社会影响，但尚未形成黑社会性质组织的犯罪组织。

境外的黑社会组织到中华人民共和国境内发展组织成员、实施犯罪，以及在境外对中华人民共和国国家或者公民犯罪的，适用本法。

条文主旨

本条是关于有组织犯罪的概念、恶势力组织的概念及境外黑社会组织法律适用的规定。

立法背景

（一）起草背景

如何界定有组织犯罪等概念，是反有组织犯罪立法中的一个基本问题，也是反有组织犯罪法总则在明确立法目的之后的首要任务。

1997年修订刑法时，立法机关经过对我国当时有组织犯罪活动情况的调研评估，会同有关部门、专家学者等审慎研究，认为不存在组织严密、规模较大，对经济社会生活甚至国家政治活动产生重大影响的黑社会组织，但是带有黑社会性质的犯罪组织在个别地方已经初现端倪，具备了黑社会组织所具有的组织特征和犯罪手法。这些黑社会性质的组织拥有一定的资产，操纵一些行业或者区域的经济，有的还通过贿赂等手段拉拢腐蚀一些国家工作人员充当其“保护伞”，严重危害一定区域内正常的社会、经济秩序。为依法惩治这样的犯罪组织，1997年刑法增加规定了组织、领导、参加黑社会性质组织的犯罪，并对黑社会性质组织作了定义性规定。此后，有关方面在司法实践中对黑社会性质组织的特征把握存在不同认识。为统一认识、正确适用法律，2002年4月，九届全国人大常委会第二十七次会议通过了《关于〈中华人民共和国刑法〉第二百九十四条第一款的解释》，明确黑社会性质的组织应当同时具备四个方面的特征。2011年2月，十一届全国人大常委会第十九次会议通过了《刑法修正案（八）》，将2002年对黑社会性质组织特征的法律解释纳入《刑法》第二百九十四条中。

1997年刑法及2002年法律解释、《刑法修正案（八）》规定的黑社会性质组织要求具备四个方面的特征，具有一定的“门槛”。实践中，犯罪组织从滋生、发展蔓延到形成黑社会性质组织，往往需要一个过程。对这类犯罪组织的打击惩治，也应当按照“打早打小”的思路，尽量在其滋生发展的初期就予以打击惩治，避免其坐大成势，对社会秩序、经济秩序和人民群众生命财产安全造成较大的危害。公安司法机关在执法司法实践和有关政策文件、司法解释中，对具有一定组织性、危害性，但尚未形成黑社会性质组织的犯罪组织，使用了“恶势力”“恶势力组织”等名称。1997年刑法实施以来，中央和地方的政法机关多次进行“打黑除恶”斗争。2018年1月，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，在全国范围内开展为期三年的“扫黑除恶”专项斗争。2018年1月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部制定的《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》明确提出，依法惩处恶势力犯罪，对“恶势力”“恶势力犯罪集团”的概念和特征作了明确规定。2019年2月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》这一专门指导办理恶势力刑事案件的司法政策文件，再次明确了恶势力的概念，并对办理恶势力刑事案件的总体要求，恶势力、恶势力犯罪集团的认定标准，办理恶势力刑事案件中正确运用宽严相济刑事政策的有关要求提出了明确意见。从扫黑除恶专项斗争和常态化扫黑除恶斗争的实践情况来看，专项斗争中全国共打掉涉恶犯罪集团11675个。对恶势力犯罪及时发现，有效打击惩治，既体现了“打早打小”的精神，把法律的防线提前，有利于更好地维护社会治安，保障人民群众的获得感、幸福感、安全感，也有利于减少黑社会性质组织犯罪，及时挽救违法犯罪人员。总结专项斗争的实践经验和开展常态化斗争的需要，在法律中对恶势力组织的概念特征和打击惩治、预防治理恶势力犯罪的措施作出明确规定，是十分必要的。

贯彻落实党中央常态化开展扫黑除恶斗争的重大决策部署，巩固专项斗争成果，为常态化扫黑除恶斗争提供法治保障，是制定反有组织犯罪法的任务使命。在刑法、有关法律解释、司法政策文件规定的基础上，结合扫黑除恶专项斗争以来的实践，并参照我国缔结、参加的有关国际公约规定，在法律中对有组织犯罪、恶势力组织的概念作出明确科学的规定，有利于有关部门准确把握有组织犯罪、恶势力组织的性质和范围，采取切实有效的防范治理和打击惩治措施；有利于公安司法机关在刑事诉讼中准确适用有关法律，依法严厉惩治有组织犯罪，同时规范执法工作，防止拔高扩大，保证执法统一；有利于社会公众认清有组织犯罪、恶势力组织的本质，同黑恶势力犯罪进行坚决斗争；也有利于我国开展反有组织犯罪领域的国际交流和合作。本条第一款、第二款对本法所称的有组织犯罪和恶势力组织的概念作了规定。

有组织犯罪是世界范围内普遍存在的现象，在美国、欧洲、日本等国家和我国香港、台湾等地区都不同程度的存在一些黑社会组织。改革开放后，这些境外的黑社会组织到我国境内进行发展渗透，派人发展组织成员，以及在境内外实施犯罪，侵犯我国国家或者公民权益的情形时有发生。1997年《刑法》第二百九十四条第二款规定了入境发展黑社会组织的犯罪，即境外的黑社会组织的人员到中华人民共和国境内发展组织成员的犯罪及其刑事责任。在我国坚持和扩大改革开放、国际交往更加密切、日益走进世界舞台中央的背景下，加强对境外的黑社会组织涉我国犯罪活动的防范和惩治，对于维护我国家安全和利益，具有重要意义。根据党中央统筹推进国内法治和涉外法治，加快我国法域外适用的法律体系建设的精神，本条第三款对境外的黑社会组织有关法律适用问题作了明确规定。

（二）审议中各方面的意见

提请全国人大常委会审议的草案一审稿第二条中规定了恶势力组织的概念。有的常委委员、地方和部门提出，草案关于恶势力组织概念的界定，与扫黑除恶专项斗争中的有关指导意见和实践中掌握的标准不尽一致，可能导致将恶势力犯罪泛化到一般的团伙犯罪，打击面过大。同时，有组织犯罪的概念应明确与境外黑社会组织有所区别，并处理好对境外黑社会组织的法律适用问题。立法机关经研究，根据专项斗争的实践经验，在恶势力组织的概念中增加了“在一定区域或者行业领域内”“扰乱经济、社会生活秩序，造成较为恶劣的社会影响”的特征条件；增加一款，明确境外黑社会组织的法律适用问题。

在反有组织犯罪法起草和审议工作过程中，还有的意见提出修改补充刑法，或者在反有组织犯罪法中作出规定，将组织、领导恶势力组织的行为规定为犯罪。立法机关会同有关方面研究认为，恶势力组织虽然具有社会危害性，但尚未形成黑社会性质组织，在刑法关于共同犯罪、集团犯罪范畴内进行评价，是适当的。从专项斗争的实践检验来看，对其依照刑法关于共同犯罪、犯罪集团的规定处理，按照其实施的具体犯罪定罪处罚，是能够做到罚当其罪的。恶势力组织的社会危害性与恐怖活动组织和黑社会性质组织相比，还是存在明显区别的。综合考虑，没有增加组织、领导恶势力组织的犯罪。

（三）有关国家和地区的规定

从国际公约和域外规定来看，“有组织犯罪”在国际上的英文表述一般是“organized crime”。国外理论和实务界对有组织犯罪概念的界定，长期以来无法达成共识。迄今为止，在世界范围内尚无精确、统一的定义。

2000年联合国通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。该公约指出，有组织犯罪集团系指“由三人或多人所组成的，在一定时期存在的，为了实施一项或多项严重犯罪或根据本公约确立的犯罪以直接或间接获得金钱或其他物质利益而一致行动的集团”。这一定义主要考虑适用的广泛性，即适用于不同国家，能提示出世界各国的有组织犯罪的最具普遍性的特征：一是有组织犯罪的主体人数的限定性，必须是三人以上；二是有组织犯罪的主观方面是以牟利为目的；三是有组织犯罪在客观方面表现为实施暴力或其他方法。

不同国家对有组织犯罪的概念界定方式有所不同。有的国家规定了有组织犯罪的概念，有的国家则没有规定有组织犯罪的概念，而只是对一些特定的有组织犯罪，如黑社会犯罪进行界定。美国、俄罗斯等国对有组织犯罪的概念进行界定，黑社会性质犯罪只是其中的一种犯罪。如美国1970年制定的《有组织犯罪控制法》，将有组织犯罪界定为：“一个从事提供非法商品和非法服务，其中包括但不限于赌博、卖淫、高利贷、毒品、劳工欺诈以及其他该组织成员的非法活动的高度组织化、纪律化的社会团体。”有些国家和地区没有规定有组织犯罪的概念，而是直接规定某种类型的有组织犯罪，如日本的暴力团、意大利的黑手党、中国香港地区的三合会等。

条文解读

本条共分为三款。第一款是关于本法所称有组织犯罪概念的规定。根据本款规定，本法所称有组织犯罪，是指《中华人民共和国刑法》第二百九十四条规定的组织、领导、参加黑社会性质组织犯罪，以及黑社会性质组织、恶势力组织实施的犯罪。这里使用“本法所称”的限定词，是考虑到理论研究和实践中对“有组织犯罪”这一概念存在不同理解，本款规定是明确本法中使用的“有组织犯罪”概念的含义，明确本法设定的法律制度规范的适用范围。在本法规定以外的其他领域，还存在黑社会性质组织、恶势力组织犯罪以外的有组织的犯罪活动，不同语境下“有组织犯罪”的含义可能有所区别。本款规定的“有组织犯罪”具体包括三个方面的犯罪：

一是《刑法》第二百九十四条规定的组织、领导、参加黑社会性质组织犯罪，即《刑法》第二百九十四条第一款规定的犯罪。《刑法》第二百九十四条是1997年制定的，2011年通过的《刑法修正案（八）》作过一次修改。根据该条规定，组织、领导、参加黑社会性质组织犯罪，只要有组织、领导或者参加黑社会性质组织的行为，就可以构成犯罪，不要求有其他具体的犯罪行为，具体包括组织黑社会性质组织、领导黑社会性质组织、参加黑社会性质组织三种犯罪行为。参加黑社会性质组织的犯罪行为，根据具体情节，又可以分为积极参加和其他参加两种情形。所谓“组织”黑社会性质组织，是指倡导、发起、策划、建立黑社会性质组织的组织行为。实施组织黑社会性质组织犯罪的，一般是黑社会性质组织的建立者，以及在发展壮大黑社会性质组织中发挥重要作用的人员等核心成员。“领导”黑社会性质组织，是指在黑社会性质组织中处于领导地位，对该组织的发展、运行、活动进行策划、决策、指挥、协调、管理的行为。黑社会性质组织的组织者、领导者既包括通过一定形式产生的有明确的“职务”、称谓的组织者、领导者，也包括在黑社会性质组织中事实上的组织者、领导者。“积极参加”黑社会性质组织，是指积极、主动参加黑社会性质组织的行为，包括多次积极参与该组织的违法犯罪活动，或者在违法犯罪活动中作用突出，或者在组织中起重要作用等。“其他参加”黑社会性质组织的，是指黑社会性质组织的一般参加者，即黑社会性质组织中除组织、领导和积极参加者外，还有其他参加该组织的成员。《刑法》第二百九十四条第一款根据黑社会性质组织的组织者、领导者、积极参加者和一般参加者在黑社会性质组织中所处的地位、所起的作用，分别规定了刑罚。对组织、领导黑社会性质的组织的，处七年以上有期徒刑，并处没收财产；对积极参加的，处三年以上七年以下有期徒刑，可以并处罚金或者没收财产；对其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，可以并处罚金。

关于黑社会性质组织的特征，《刑法》第二百九十四条第五款在有关法律解释的基础上作了规定，具体包括四个方面的特征：

1.组织特征，即形成较稳定的犯罪组织，人数较多，有明确的组织者、领导者，骨干成员基本固定。形成较稳定的犯罪组织，主要是指组织形成后，在一定时期内持续存在。对于存在、发展时间过短、犯罪活动尚不突出的，或者本条第二款规定的尚未形成黑社会性质组织的恶势力组织，或者为了某一具体目的而形成的犯罪集团等，都不属于黑社会性质组织。

2.经济特征，即有组织地通过违法犯罪活动或者其他手段获取经济利益，具有一定的经济实力，以支持该组织的活动。有组织地通过违法犯罪活动或者其他手段获取经济利益，主要是指有组织地通过违法犯罪活动或者其他不正当手段获取经济利益；由组织成员提供或者通过其他单位、组织、个人的资助获取经济利益，也包括通过合法的经营活动获取经济利益。具有一定的经济实力，既包括通过上述方式获取一定数量的经济利益，也包括可以调动一定规模的经济资源用以支持该组织活动的能力。

3.行为特征，即以暴力、威胁或者其他手段，有组织地多次进行违法犯罪活动，为非作恶，欺压、残害群众。使用暴力、威胁手段是黑社会性质组织实施违法犯罪活动的基本手段。对于一些暴力、威胁色彩虽不十分明显，但实际是以组织的势力、影响和能力为依托，以暴力、威胁的现实可能性为基础，对他人形成心理强制，足以限制人身自由、危及人身财产安全，影响正常社会秩序、经济秩序的手段，如有组织地进行滋扰、纠缠、哄闹、聚众造势等“软暴力”手段，根据本法第二十三条第二款的规定，可以认定为有组织犯罪的犯罪手段。有组织地多次进行违法犯罪活动，为非作恶，欺压、残害群众，主要是指为确立、维持、扩大组织的势力、影响、利益或者按照组织要求多次实施违法犯罪活动，侵犯不特定多数人的人身权利、民主权利、财产权利，破坏经济秩序、社会秩序。

4.危害性特征，即通过实施违法犯罪活动，或者利用国家工作人员的包庇或者纵容，称霸一方，在一定区域或者行业内，形成非法控制或者重大影响，严重破坏经济、社会生活秩序。利用国家工作人员的包庇或者纵容，是许多黑社会性质组织的共同特征，但不是认定黑社会性质组织的必要条件。在一定区域或者行业内，形成非法控制或者重大影响，严重破坏经济、社会生活秩序，包括对一定行业的生产、经营形成垄断，或者对涉及一定行业的准入、经营、竞争等经济活动形成重要影响的；插手民间纠纷、经济纠纷，在相关区域或者行业内造成严重影响的；干扰、破坏他人正常生产、经营、生活，并在相关区域或者行业内造成严重影响的；利用组织的势力、影响，帮助组织成员或他人获取政治地位，或者在党政机关、基层组织中担任一定职务的等。犯罪组织应当同时具备上述四个方面的特征，才能认定为黑社会性质组织。

二是黑社会性质组织实施的犯罪，即黑社会性质组织实施的刑法规定的具体犯罪。包括黑社会性质组织的组织者、领导者直接组织、策划、指挥、参与实施的犯罪；为该组织争夺势力范围，打击竞争对手、形成强势地位、谋取经济利益、树立非法权威、扩大非法影响、寻求非法保护、增强犯罪能力等实施的犯罪；黑社会性质组织成员为逞强称霸、插手纠纷、报复他人、替人行凶、非法敛财而实施的犯罪等。从扫黑除恶专项斗争实践来看，重点打击的黑社会组织的犯罪活动包括：威胁政治安全特别是政权安全、制度安全以及向政治领域渗透；把持基层政权、操纵破坏基层换届选举、垄断农村资源、侵吞集体资产；利用家族、宗族势力横行乡里、称霸一方、欺压残害百姓；在征地、租地、拆迁、工程项目建设等过程中煽动闹事；在建筑工程、交运运输、矿产资源、渔业捕捞等行业、领域，强揽工程、恶意竞标、非法占地、滥开滥采；在商贸集市、批发市场、车站码头、旅游景区等场所欺行霸市、强买强卖、收保护费；操纵、经营“黄赌毒”等违法犯罪活动；非法高利放贷、暴力讨债；插手民间纠纷，充当“地下执法队”；组织或雇用网络“水军”在网上威胁、恐吓、侮辱、诽谤、滋扰等。涉及较多的犯罪不仅包括公安机关管辖的故意杀人、故意伤害、抢劫、抢夺、绑架、非法拘禁、诈骗、敲诈勒索、聚众斗殴、聚众扰乱社会秩序、故意毁坏财物、强迫交易、寻衅滋事、串通投标、开设赌场、组织、强迫卖淫等犯罪，还包括监察机关管辖的行贿犯罪。在扫黑除恶专项斗争中，对各种黑恶犯罪严厉打击的同时，重点对这些类型的犯罪活动进行打击，并取得了切实的成效，政治效果、法律效果、社会效果突出。

三是恶势力组织实施的犯罪，即恶势力组织实施的刑法规定的具体犯罪。本条第二款对恶势力组织的概念作了规定。

第二款是关于本法所称恶势力组织概念的规定。根据本款规定，本法所称恶势力组织，是指经常纠集在一起，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业领域内多次实施违法犯罪活动，为非作恶，欺压群众，扰乱社会秩序、经济秩序，造成较为恶劣的社会影响，但尚未形成黑社会性质组织的犯罪组织。这一概念总结了专项斗争经验，明确了恶势力组织应当具有的特征。对恶势力组织的特征，可以从三个方面的具体特征和一个总体特征来把握：

三个方面的具体特征：1.组织特征，即经常纠集在一起，具有一定的组织性。这是恶势力组织区别于为特定犯罪目的临时形成的犯罪组织的特征。根据《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》，恶势力一般为3人以上，纠集者相对固定。纠集者，是指在恶势力实施的违法犯罪活动中起组织、策划、指挥作用的违法犯罪分子。

2.行为特征，即以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业领域内多次实施违法犯罪活动，为非作恶，欺压群众。暴力、威胁也是恶势力组织实施犯罪的基本手段，“其他手段”也包括本法第二十三条第二款规定的软暴力手段。“行业领域”既包括交通运输、资源开采、集贸市场等合法行业，也包括黄赌毒等非法领域。“多次实施违法犯罪活动”，根据《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》，是指于二年之内，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动，其中至少应包括一次犯罪活动；且包括纠集者在内，至少应有二名相同的成员多次参与实施违法犯罪活动。

3.危害性特征，即扰乱社会秩序、经济秩序，造成较为恶劣的社会影响。这一规定要求犯罪组织的违法犯罪行为对社会秩序、经济秩序造成一定的危害后果，形成一定的恶劣影响。根据《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》，认定这一特征，应当结合侵害对象及其数量、违法犯罪次数、手段、规模、人身损害后果、经济损失数额、违法所得数额、引起社会秩序混乱的程度以及对人民群众安全感的影响程度等因素综合把握。

一个总体特征是尚未形成黑社会性质组织。即恶势力组织在组织上还不及黑社会性质组织严密稳定，在行为上不及黑社会性质组织恶劣，在危害性上不及黑社会性质组织的非法控制或者重大影响，更不具备黑社会性质组织的经济特征。从犯罪组织发展的规律来看，恶势力组织是黑社会性质组织的前身、雏形，如果不加以打击惩治，很可能在一段时期后发展为黑社会性质组织。

第三款是关于境外黑社会组织法律适用的规定。本款规定的“境外的黑社会组织”，既包括外国的黑社会组织，也包括我国香港、澳门和台湾地区的黑社会组织。本款规定境外的黑社会组织适用本法的情形有三种。一是到中华人民共和国境内发展组织成员，即境外的黑社会组织通过引诱、拉拢、腐蚀、暴力、威胁、贿赂等手段，在我国境内将境内或者境外人员吸收为该组织的成员。二是到中华人民共和国境内实施犯罪，即到我国境内实施我国刑法规定的犯罪行为。三是在境外对中华人民共和国国家或者公民犯罪。即在境外实施危害我国国家安全和利益或者我国公民权利的犯罪行为。需要说明的是，对于第三类犯罪行为追究刑事责任的，仍然要符合《刑法》第八条规定的条件。本款规定的“适用本法”，是指对境外的黑社会组织实施的这些犯罪行为，可以适用本法规定的工作原则、预防和治理措施和案件办理、涉案财产认定和处置程序等。具体来说，按照举轻以明重的精神，本法对黑社会性质组织犯罪规定的特别措施，境外黑社会组织犯罪都可以适用。

在该条的理解适用中，需要注意以下问题：

第一，对于黑社会性质组织和恶势力组织的认定，应当按照以事实为根据、以法律为准绳的原则，按照犯罪组织几个方面的特征准确把握和认定。既不能放纵犯罪，也不能“拔高凑数”。

第二，组织、领导恶势力组织虽然不是一种独立的犯罪，对恶势力组织应当按照其实施的具体犯罪行为确定罪名，但本法对恶势力组织及其首要分子的处理规定了一些特殊的制度，如第二十条规定的从业审查监管措施，第三十五条第二款规定的异地执行刑罚措施等。因此，将犯罪组织认定为恶势力组织的，人民法院应当按照有关规定在裁判文书中明确表述，使后续有关制度的适用有明确依据。

第三，对于恶势力组织，符合刑法规定的犯罪集团认定条件的，应当认定为犯罪集团。对于组织、领导犯罪集团的首要分子，应当按照集团所犯的全部罪行处罚。尚不构成犯罪集团的，对其组织成员实施的犯罪行为，应当按照刑法关于一般共同犯罪的规定处理。

第3章 第二条

第3章第二条