二、立法作用的限度
虽然立法具有表达利益要求、平衡利益冲突和重整利益格局等作用，但应注意法律并非万能的，立法作用有其限度。法律虽是解决社会各种矛盾冲突的主要方式，却不是唯一的方式。社会生活中存在无法用立法规范的行为，例如，人们宗教信仰、精神世界、科学实验等问题都超出了法律的范畴。经济社会实践表明，化解各种矛盾纠纷，就要建立多元化纠纷解决机制，不能强求各种纠纷都借助法律规范予以解决。有些矛盾和问题还需要运用市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及科学管理和技术手段等予以解决。[20]
马克思曾说：“只是由于我表现自己，只是由于我踏入现实的领域，我才进入受立法者支配的范围。对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。”[21]该阐述不仅强调法律只约束人的行为，不约束人的思想，同时也可以看出法律作为调整人类社会生活的理性规则范围的有限性。从本质上看，立法活动是一种理性的规则创建活动，而人类理性存在“理性不及”的问题，无法收集处理与立法相关的所有信息；此外，与社会发展相比，立法活动总是滞后的，在特定社会背景下，法律规定可能会落后于社会发展，甚至背离社会发展方向。简言之，立法是维护社会秩序、分配社会利益不可或缺的理性活动，但无法涵盖所有社会活动，其社会作用是有限度的。
立法者作为人其固有的偏见和立场会不自觉地被带入法律规则创制之中，尤其在利益表达过程中，这种偏见的烙印往往容易渗入其中。尽管科学民主的立法程序一定程度上可以消弭立法者的偏见，但立法者毕竟不是卢梭口中的神明，其主观意见仍会与立法活动相伴而生。同时，在立法需要价值权衡的过程中，尤其涉及法律规则创制过程中秩序、公平正义、人权、平等、自由等不同价值的冲突和协调时，这种立法者所持有的价值倾向和偏好便更难以避免。如果一国的立法体制、立法权限等相关顶层设计不完善，则会加剧主观意见对立法活动的影响，尤其当立法者创制规则的水平不高时，这种偏向和价值倾向尤甚，甚至会降低立法质量、影响立法作用的发挥。
社会生活的广阔性和复杂性，使得立法所规范调整的对象具有复杂性和不确定性，加之立法语言本身所固有的局限性，会让立法对现实社会错综复杂现象的规范过程变得更加难以驾驭。正是从这个意义上说，立法是一项综合性工作，它既关涉社会生活的方方面面，又涉及法律专业和技术性问题。立法实践除了对立法的现实目的、社会发展需要等诸多价值之外因素进行考量，还需要考量立法背后的价值追求，诸如立法对公平正义、自由、人权等价值的权衡。如何在立法原则性规定、立法价值与立法技术规范问题上达至两者的和谐统一，是立法者在整个规范性问题制定过程中应当审慎对待的事情，毕竟立法问题千头万绪、影响重大，否则会从根本上影响立法和法律的权威。
总而言之，作为一项规则创制活动，立法无疑是建构性的理性活动，具有理性活动的有限性特征，“理性不及”意味着立法既无可能也无必要规范所有社会行为。同时，立法者个体的主观意见也会影响立法质量，又加之法律本身并非万能，则使得立法只能发挥有限作用。
拓展阅读
戚渊：《论立法权》，中国法制出版社2002年版，第171—178页。
乔晓阳主编：《中华人民共和国立法法讲话》，中国民主法制出版社2007年版，第30—44页。
江国华：《立法：理想与变革》，山东人民出版社2007年版，第345—358页。
［美］安·赛德曼、［美］罗伯特·鲍勃·赛德曼：《立法学理论与实践》，刘国福等译，中国经济出版社2008年版，第89—100页。
周旺生：《立法学体系的构成》，载《法学研究》1995年第2期，第3—10页。
［古希腊］柏拉图：《柏拉图全集》，王晓朝译，人民出版社2003年版，第一卷、第二卷和第三卷。
[1] 周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第64页。
[2] 参见沈宗灵主编：《法学基础理论》，北京大学出版社1988年版，第320—330页。
[3] 周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第74页。
[4] 参见彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1990年版，第297页。
[5] 参见李培传：《论立法》，中国法制出版社2013年版，第49—50页。
[6] 参见周旺生：《立法学》，北京大学出版社1988年版，第232—233页。
[7] 《习近平主持中共中央政治局第四次集体学习》，载《人民日报》2013年2月25日。
[8] 习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，载《习近平谈治国理政》（第三卷），外文出版社2020年版，第30页。
[9] 焦盛荣：《推进地方立法科学化民主化特色化的遵循和机制》，载《甘肃社会科学》2020年第5期，第135页。
[10] ［古罗马］查士丁尼：《法学总论——法学阶梯》，张企泰译，商务印书馆1989年版，第5页。
[11] ［美］罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆1984年版，第42页。
[12] 《马克思恩格斯全集》第2版，第1卷，人民出版社1995年版，第347页。
[13] ［美］弗里德曼：《法律制度》，李琼英、林欣译，中国政法大学出版社1994年版，第359页。
[14] ［美］柯林斯：《冲突社会学》，纽约学术出版社1975年版，第89页；转引自于海：《西方社会思想史》，复旦大学出版社1993年版，第421页。
[15] ［英］伯特兰·罗素：《权力论：一个新的社会分析》，靳建国译，东方出版社1988年版，第3页、第36页。
[16] ［美］柯林斯：《冲突理论的基础》，费涓洪译，载《现代外国哲学社会科学文摘》1984年第11期，第5—6页。
[17] 《马克思恩格斯全集》第2版，第1卷，人民出版社1995年版，第261页。
[18] 参见王希：《活着的宪法》，载《读书》2000年第1期。
[19] 胡锐军：《政治冲突的逻辑先在性及其现实根源》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2013年第1期，第131页。
[20] 参见李培传：《论立法》，中国法制出版社2013年版，第138页。
[21] 《马克思恩格斯全集》第2版，第1卷，人民出版社1995年版，第121页。