一、初创探索阶段

该阶段从新中国成立到1954年宪法诞生为止。该阶段存在多个立法主体，中央与地方分别行使一定立法权，地方的立法权限比较有限。在中央层面，立法主体有：中国人民政治协商会议、中央人民政府委员会；在地方层面，立法主体有：大行政区人民政府委员会（或军政委员会）[5]、省人民政府委员会[6]、市人民政府委员会[7]、县人民政府委员会[8]以及各民族区域自治机关[9]。新中国成立之初，由《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）发挥临时宪法的作用，对国家的各项权力作出安排。其中，《共同纲领》第12条[10]规定了国体和政体，全国人民代表大会为国家最高政权机关。在普选的全国人民代表大会召开前，由中国人民政治协商会议行使全国人民代表大会的职权，包括制定中央人民政府组织法。[11]《共同纲领》第16条[12]规定中央人民政府委员会法令有权对中央和地方的权限进行划分，要求实现国家统一的同时激发地方活力。而其后通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》进一步完善了中央与地方之间对立法权力的分配，其中规定大行政区除了执行中央的法律法令政策外，还有权“拟定法令条例”。中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第7条规定了中央人民政府委员会的立法权，包括：制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行；废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令；批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定。

该阶段立法权力的配置方式与新中国成立之初的政治需求相关。当时旧有法制已然废除，而新秩序亟待建立，各行各业都需要适用新的规则，故多个主体开展立法才能满足社会极其旺盛的制度需求。另外，虽然该阶段立法主体存在多个，中央、地方都有，但是立法权力向中央聚拢的趋势则是时代的底色。我国从分裂割据的战乱状态走来，人们对统一和秩序的渴望极大程度上推动了上述趋势。