绪论

一、选题缘由

（一）选题背景

民办高等教育已成为高等教育的重要组成部分。中国的民办教育有着悠久的历史，早在2400多年前的春秋时期就出现了私学教育，孔子设立私学，开创了民办教育的先河。春秋战国时期，思想文化领域的“百家争鸣”更是促进了私学教育的繁荣，宋代的书院和近代的教会学校，也是我国民办教育的重要表现形式，为我国民办高等教育的发展积累了宝贵的经验。随着改革开放的不断推进，现代意义上的民办高等教育从1982年恢复并迅速发展。40多年来，从弥补国家财政不足到满足公众多元化需求，从“拾遗补阙”到高等教育的“重要组成部分”，民办高等教育彰显出强大的生命力和灵活性。从《2019年全国教育事业发展统计公报》的数据来看，截至2019年底，我国共有民办高校757所，占比28.2%（全国高校2688所）。本专科在校生708.83万人，占全国普通高校本专科在校生的23.4%（普通本专科在校生3031.53万人）。[1]从以上数据可以看出，民办高等教育已成为我国高等教育的重要组成部分。

民办高等教育非营利性与营利性分类管理政策已经确立，但实施缓慢。自2002年《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）颁布实施以来，国家大力支持民办高等教育发展，依法规范管理民办高等教育成为我国民办高等教育事业改革发展的主题。2010年7月，国家发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，该规划纲要提出了开展非营利性与营利性民办教育分类管理试点工作，[2]该项政策被认为是依法管理民办高等教育，促进民办高等教育健康发展的一项重要政策。同年10月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》，该通知提出探索非营利性与营利性民办学校分类管理办法，纠正并清理针对民办教育的各类不科学政策，提出保障民办学校办学自主权，探索国家财政支持民办教育的具体政策。两年后，教育部印发了《国家教育事业发展第十二个五年规划》，该规划强调要按照举办者自主选择和政府分类管理的原则，开展非营利性与营利性民办教育分类管理试点工作，逐步确立民办教育的分类管理制度和监督管理制度。2015年1月召开的国务院常务会议提出了对《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）以及《民办教育促进法》等法律进行一揽子修改的议案，拟通过立法的方式，确立对民办高等教育的分类管理制度，允许举办营利性民办教育。2016年4月习近平总书记主持召开了中央全面深化改革领导小组第二十三次会议（2018年3月，根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，将中央全面深化改革领导小组改为中央全面深化改革委员会），指出规范和扶持民办教育发展，坚持党对民办学校的领导，保证民办学校的社会主义发展方向。同时，要建立非营利性民办学校与营利性民办学校分类管理制度。[3]2016年12月，全国人大通过了新的《民办教育促进法》，相关部门制定了《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等法律法规及规范性文件，确立了民办高等教育分类管理政策，但是与之相关的《民办教育促进法实施条例》2021年5月才得以出台实施。

（二）问题的提出

从公共政策的视角来看，民办高等教育政策作为一种主体性活动和过程，产生于特定的政策环境中，民办高等教育的发展受到其所在的政策环境的影响。从20世纪80年代初，中国现代意义上的民办高等教育产生并在曲折中逐步发展，近年来得以迅速发展。民办高等教育的发展离不开政府的管理，政府的管理往往以公共政策的形式得以实现。民办高等教育的营利性与非营利性问题既是一个理论热点问题，也是民办高等教育改革的一个难点问题。针对这一问题，民办高等教育发展40多年表现出了不同的政策形态。

在民办高等教育复苏与发展的前20年，国家在教育政策上表现为禁止民办高等教育营利。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）赋予了社会力量办学的合法性，该《宪法》第十九条规定国家鼓励集体经济组织、企业组织以及其他社会力量举办各类教育事业。这一规定明确了国家对民办教育的态度，赋予了民办教育的合法地位。1987年颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》，是改革开放后第一个较全面的有关社会力量办学的文件，虽然文件没有明确规定民办高等教育是否可以营利，但是文件第十六条做出了“社会力量举办学校的资产以及全部收入，归学校所有”的规定，这一表述间接规定民办高等教育的举办者不能营利。1993年国家教育委员会制定的《民办高等学校设置暂行规定》中明确要求民办高等学校不得以营利为办学宗旨。其后颁布的《教育法》（1995年）、《社会力量办学条例》（1997年）、《高等教育法》（1998年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）以及《教育类民办非企业单位登记办法》（2001年）等，均要求“不得以营利为目的”进行民办高等教育及教学活动。

2002—2010年，相关政策允许民办高等教育适当营利。2002年国家颁布了《民办教育促进法》，该法规定民办学校在扣除办学成本和预留发展基金以及必要的费用后，办学者可以从办学结余中获取合理回报，取得合理回报的办法由国务院规定。[4]这一规定改变了中国禁止民办高等教育营利的局面。依据这一规定，中国的民办高等学校可以划分为“不取得合理回报的民办高校”与“取得合理回报的民办高校”。理论界一般认为允许合理回报，即为允许民办高校营利。2004年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》将“合理回报”进行了细化。这一时期所颁布的其他相关政策，均是在“合理回报”语境下对相关问题进行制度设计。诸如2002年颁布的《社会力量设立科学技术奖管理办法》、2005年颁布的《民办教育收费管理暂行办法》、2006年发布的《关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》、2007年制定的《民办高等学校办学管理若干规定》以及2008年颁布的《独立院校设置与管理办法》等。

2010—2021年，相关政策要求对营利性与非营利性民办高等教育进行分类管理。中共中央、国务院在2010年发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，在该规划纲要中提出了开展对非营利性与营利性民办教育分类管理试点的工作，[5]并确定在温州市、上海市、深圳市以及吉林华侨外国语学院开展民办高等教育分类管理的试点改革工作。2012年，教育部制定了《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，明确提出了探索与完善民办教育分类管理的制度与机制。2015年，国务院向全国人大提交了《高等教育法》《教育法》《民办教育促进法》的修正案，删除了“教育不得以营利为目的”的相关规定，为民办高等教育分类管理制度的建立扫清了上位法的障碍。2016年底，国家修订了《民办教育促进法》，制定了《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，2021年国务院制定了《民办教育促进法实施条例》等。至此，确立了民办高等教育分类管理制度。

通过以上民办教育政策的分析可以看出，有关民办高等教育非营利性与营利性问题，先后经历了“不得以营利为目的”的禁止营利的政策阶段、“合理回报”语境下的允许适当营利的政策阶段以及非营利性与营利性民办高等教育分类管理的政策阶段。本书将研究目标定位于民办高等教育政策为什么会从“不得以营利为目的”到“合理回报”，最终走向“分类管理”，并试图对这一变化过程进行解释。

（三）选题的意义

从民办高等教育“不以营利为目的”到“合理回报”再到“非营利性与营利性分类管理”，既是民办高等教育改革的问题，也是涉及理念变迁和利益分配的公共政策与教育管理问题。探究民办高等教育从“不得以营利为目的”到允许举办者获取“合理回报”，再到非营利性与营利性分类管理的政策变迁，有利于深化中国民办高等教育政策变迁的研究，拓宽研究层次、提高研究水平。同时，探索中国民办高等教育非营利性与营利性的政策变迁，对当前民办高等教育分类管理政策的顺利实施，促进民办教育健康发展具有重要的现实意义。

1.理论意义

一是搭建了民办高等教育非营利性与营利性政策变迁的一个综合性分析框架。现代意义上的中国民办高等教育发源于改革开放之后，至今也不过40多年的历史，如果除去20世纪80年代初期的自修大学、业余大学等非学历职业培训的发展时期，民办高等教育在中国也就30余年的发展历史。由于发展时间短暂，中国民办高等教育仍处于摸索阶段，理论研究相对缺乏。本书从政策变迁视角出发，反思了西方经典政策变迁范式的局限性与不足，基于制度变迁中的理念、利益与制度三个核心要素，依据中国民办高等教育的实际情况，讲述中国民办高等教育的发展“故事”，搭建民办高等教育非营利性与营利性政策变迁的“理念—利益—制度”分析框架，并探究理念、利益以及制度三个因素对民办高等教育政策变迁的影响，丰富了政策变迁理论。

二是有助于推进中国民办高等教育改革和发展的理论研究。在整个民办高等教育改革的过程中，非营利性与营利性问题一直是理论界的热门话题，事关依法治教与民办高校健康可持续发展全局，但是相关研究很少，基于政策变迁的研究更少，将民办高等教育政策变迁置于民办高等教育发展过程的研究更是空白。本书以“不以营利为目的”“合理回报”以及“分类管理”为主线，从理念、利益与制度三个维度探寻民办高等教育政策变迁的历史逻辑，发现政策变迁过程中存在的问题，为进一步清理、完善与补充民办高等教育相关法律法规以及配套政策提供理论支撑。

2.现实意义

一是有利于明晰民办高等教育非营利性与营利性改革的历史与现实，为准确判断当前的改革形势提供参考。本书从历史的视角洞悉民办高等教育非营利性与营利性政策变迁过程中的理念、制度以及利益等因素对政策变迁的影响，使政策制定者对民办高等教育非营利性与营利性政策变迁的过程有更清晰的认识。只有了解了历史，以史为鉴，才能够更深入地认识政策变迁的艰巨性和困难性，才能更好地判断变革的形势和发展方向，为决策提供参考。

二是有利于揭示民办高等教育政策变迁的深层次逻辑，呈现非营利性与营利性政策变迁的整个过程以及相关影响因素的作用机理，为民办高等教育的深层次改革提供依据。本书深入分析了理念、社会行为体的利益格局以及制度三个因素对政策变迁的影响和驱动，指出三者共同作用促进了民办高等教育非营利性与营利性政策变迁。