二、供应链韧性成为各国顶层设计

（一）供应链韧性成为大国竞争的战略设计

世界正经历百年未有之大变局，在政治、经济、社会等各个领域都产生着从未有过的深刻变化。新冠疫情、乌克兰危机、能源价格暴涨、通胀高企、供应链紊乱……未来几年，全球经济复苏之路，挑战重重，全球产业链供应链因非经济因素受到剧烈冲击，引发了全球供应链布局的新一轮调整和重构，全球供应链呈现“分散化”“区域化”和“扁平化”趋势。打造具有韧性、安全、稳定和畅通的供应链体系已成为诸多国家的重要战略目标。产业链供应链安全已不仅仅关乎企业安全和产业安全，更关系到国家安全。如何在大变局格局下保证供应链的“韧性”，受到了政策制定者、学术界和跨国企业的普遍关注。

随着地缘政治局势紧张、公共卫生事件频发、国际经贸摩擦等外部扰动不断加剧，全球供应链遭受外部冲击越来越频繁。其中，逆全球化浪潮叠加突发性公共卫生事件对全球供应链的可持续安全发展造成了严重冲击。一方面，它破坏了供应链中间品贸易分工环节的协调机制；另一方面，它破坏了全球供应链体系中的及时交货系统，从而加剧了全球供应链的“脱钩”。当全球化进程受挫时，供应链危机随之产生，可能威胁整个国家的经济安全，这必然促使国家制定适当的供应链政策和战略。供应链安全，从经济问题转变为政治问题。

从奥巴马政府开始，美国逐渐提升对供应链问题的重视。2012年，供应链安全被提升为一项单独的重要国家议程，奥巴马政府发布《全球供应链安全国家战略》，这是美国首次专为供应链安全制定的国家战略，该战略的目标之一便是建立有韧性的供应链，即建立一个全球供应链系统，以应对供应链危机并能从供应链中断中迅速恢复。美国拜登政府以应对“供应链中断”为施政重点，将供应链的韧性与国家安全联系在一起，确保供应链安全也成为美欧多国政府后疫情时代的执政重点。2021年2月，美国总统拜登在白宫签署行政令，下令对美国半导体制造、新能源电池、稀土矿物和药品四大领域的供应链韧性（弹性）进行评估，并在100天内提交报告。行政令旨在解决美国关键领域中的供应链漏洞问题，使美国做好应对任何危机和依靠自己的准备。2021年6月，美国正式发布供应链百日报告——《建设韧性（弹性）供应链，振兴美国制造业，促进广泛增长》。美国供应链百日报告中主要包含半导体、新能源电池、稀土矿物和药品供应链，重点分析了供应链风险、全球分布、机遇和挑战。2022年2月，拜登签署的“美国供应链行政令”指出，此前供应链被认为是私营部门需要关心的问题，但随着供应链变得越来越脆弱，美国政府必须采取措施以应对事关国家安全和经济安全的供应链威胁。在大国战略竞争与新冠疫情蔓延双重因素的影响下，供应链危机成为拜登政府面临的主要问题之一。拜登政府全面推进实施“供应链韧性”战略，其核心目标在于通过政策手段加速全球产业重构，减少对中国供应链的依赖，重建美国在关键产业中的竞争优势。在国内层面，以公私合作、议题导向、危机应对与常态治理相结合的方式，积极解决存在的问题。在国际层面，拜登政府从全球、区域与双边三个层次构建供应链联盟，使其服务于大国战略竞争与美国产业复兴的双重目标。“供应链韧性”战略也是其对华“战略竞争”的重要一环，旨在削弱中国在全球供应链中的地位，将对中国的产业升级和产业安全构成挑战，甚至可能会造成中国与世界主要国家在部分关键产业“脱钩”。在新冠疫情导致供应链危机后，欧盟将产业政策的重点放在了加大产业链、供应链韧性上。欧盟产业链供应链政策的主要特点：一是通过技术优势和产业范式全面转变，特别是产业链供应链游戏规则的改变，重塑全球产业链供应链，使工业继续成为欧盟经济增长的加速器。二是重点发展改变产业链供应链规则的技术，最大限度地发挥其在气候变化和数字技术方面的优势。三是鼓励欧盟制造，强化欧盟产业链供应链的自主权，建立稳定的欧盟核心矿产供应链，打造欧盟战略产业生态系统。从本质上分析，欧盟制定产业链供应链韧性政策的目的是通过打压竞争对手，以强化其产业链供应链韧性。“供应链韧性”战略成形是大国战略竞争和新冠疫情蔓延的产物。

美国实施的供应链霸凌行为导致了近年来全球产业链供应链的不确定性、不稳定性，这是造成全球产业链供应链治理赤字的首要因素。全球产业链作为一种复杂的经济网络，其稳定性主要受三种因素的影响，即关键节点的稳定性、网络本身结构韧性和网络处理发展与安全关系的能力。美国供应链霸凌行为对这三者都有负面影响，通过对产业链运行和发展的关键技术与核心环节、对所谓的友好国家网络、对创新要素的控制，以达到主导、塑造全球产业分工的目的。目前，全球各国虽然都在出台政策，竞相增强产业链供应链竞争力和提高安全水平，但由于促进全球产业链供应链合作的机制受到损坏，传统的以比较优势为基础的产业链供应链合作基础受到冲击，导致更多的发达国家竞相利用结构性势力，扭曲全球产业分工。产业链供应链卡链、断链、堵链风险增加，对全球经济繁荣造成冲击，造成需求收缩、价格上涨。美国供应链霸凌行为会产生贸易转移效应、创新转移效应、竞争优势重塑效应，短期内会导致卡链、断链、堵链风险增加，成为全球经济复苏和繁荣的重要障碍。而且这个因素还将在较长时间内对全球产业链的稳定性造成重大影响。美国政府近年来实施了一系列有关供应链安全和韧性审查，其背后的实质是以国家安全、供应链韧性为借口的供应链霸凌，将全球产业链的相互依赖政治化、武器化。当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，新冠疫情影响深远，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，世界经济复苏乏力，这些都使得原有国际经贸格局和规则面临调整，在全球产业链分工方面表现得尤为明显。世界各国布局产业链供应链的关注重点发生变化，有的西方发达国家奉行本国优先政策，大力推动关键产业链“回流”，旨在重新布局或弥补完善本国或相邻区域的产业链，全球产业链供应链呈现区域化、本土化趋势。

（二）中国提升产业链供应链韧性和安全水平

产业链供应链的短链化、断链化、破碎化不仅对全球经济一体化构成了巨大威胁，也对中国加快建设现代化经济体系和推动高质量发展，以及构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局构成了巨大挑战。尤其在西方部分政客鼓吹与中国“脱钩断链”，美国企图通过重塑全球供应链，将越南、马来西亚与印度打造为低端制造业中心以替代“中国制造”的背景下，中国经济如何破局突围？习近平总书记在党的二十大报告中提出要“着力提升产业链供应链韧性和安全水平”“维护重要产业链供应链安全”。强调着力提升产业链供应链韧性和安全水平是贯彻新发展理念，构建新发展格局和推动高质量发展的主要内容，维护重要产业链供应链安全是健全国家安全体系和增强维护国家安全能力的重要组成。

保持产业链供应链安全稳定是畅通国民经济循环的关键，对于推动生产要素在生产、分配、流通、消费各环节有机衔接，提高要素配置效率、实现要素组合结构优化，具有重要作用。安全是发展的前提，发展是安全的保障，产业链供应链安全稳定是促进产业更有效率、更高质量发展的必要前提。党的二十大报告提出，“着力提高全要素生产率，着力提升产业链供应链韧性和安全水平”。产业链供应链稳定畅通既关系到中国能否更好适应经济全球化发生的新变化新趋势，又关系到中国能否保持并发挥自身优势，增强产业竞争力，在激烈的国际竞争中谋求更大发展空间。

习近平总书记强调，“产业链、供应链在关键时刻不能掉链子，这是大国经济必须具备的重要特征”。长期以来，出口导向型的发展模式使中国产业链供应链的海外市场依存度偏高，受新冠疫情反复、地缘政治波动影响，一旦国外市场出现剧烈变动很有可能导致不可估量的风险。综合来看，当前的堵链、断链主要表现为：市场萎缩引发的企业生存风险，巨头入局引发的市场竞争风险，物流不畅引发的库存短缺风险，供需失衡引发的成本波动风险等。有效降低产业链供应链断链风险，亟须综合施策、协同发力实现保链通链。一是健全常态化助企纾困机制，出海竞争和发挥内需市场潜力并举，双管齐下化解企业面临的市场风险。二是加强集群化产业发展机制，大力培育独角兽企业和打造产业群并重，精准施策应对市场竞争风险。三是加强要素供给体系建设，扩大基础设施和加强数据要素建设齐头并进，特别是要构建数据基础制度，促进数据这一新型生产要素更加科学有序高效地“活起来、动起来、用起来”，同时多措并举解决重点紧缺要素库存短缺风险。四是推进全国统一大市场建设，既要着力降成本也要努力扩需求，以更优市场机制化解成本波动风险。清理废除妨碍市场公平竞争的制度性规定，破除各类地方保护和市场分割，实现全国统一的商品要素资源自由流通，最大程度降低交易成本。无论是补链、延链，还是升链、建链，都需要依托超大规模市场来分摊研发成本、加速技术迭代、形成规模化优势。稳定的经济增长态势和超大规模市场优势，将有力提升中国对先进技术和高科技产品的吸引力。需稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，有序放宽市场准入，降低制度性交易成本。

强化数字赋能，加快实现数字与实体深度融合。数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，具有高创新性、强渗透性、广覆盖性，能够有力引领建设现代化经济体系，推动经济高质量发展。要以数据为关键要素，推动数字经济与实体经济深度融合。一方面，推动重点产业全方位、全链条数字化转型升级。加快推动工业互联网创新发展，提升产业集群化、生态化发展水平，支持智慧订单农业、供应链金融、服务型制造、商贸物流等新模式推广应用。引导产业园区加快数字基础设施建设，探索建设数字化转型促进中心，打造各类产业集群创新协同、错位互补、供需联动的区域数字化创新综合体，提升产业链供应链协同配套能力。另一方面，推动数字产业创新发展。实施产业链强链补链行动，加强面向多元化应用场景的技术融合和产品创新，完善5G、集成电路、新能源汽车、人工智能等重点产业供应链体系。着力提升基础软硬件、核心电子元器件、关键基础材料和生产装备的供给水平，强化关键产品自给保障能力。发展基于数字技术的智能经济，培育智慧销售、无人配送、智能制造、反向定制等新增长点。

切实加强产业链供应链国际合作。以国际循环提升国内大循环效率和水平，促进关键技术和产品的国际供应更为多元化，改善中国生产要素质量和配置水平，增强中国在全球产业链供应链创新链中的影响力。建立与高水平开放相适配的产业链供应链安全数据库、安全评价体系及预警机制，并进一步深化区域合作。加强区域经济合作和伙伴关系。这是中国防范化解产业链风险的有效路径，也是世界主要经济体确保产业链安全稳定的普遍选择。当前，中国的超大规模市场优势和超大纵深空间优势，以及世界上规模最大、门类最全、配套最完备的制造业体系，依然具有显著吸引力。未来，需继续推动高质量共建“一带一路”倡议，加强与沿线国家在发展战略方面的对接。高水平实施《区域全面经济伙伴关系协定》，积极推动加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》等高标准经贸协议，并主动对照相关规则、规制、管理、标准，深化国内相关领域改革。

习近平总书记强调，“共同构筑安全稳定、畅通高效、开放包容、互利共赢的全球产业链供应链体系”。面对当前全球科技革命和产业变革的新趋势、新特点，有效提升产业链供应链发展韧性，亟须通过开放合作实现延链增链。中国将长期坚定不移地维护和践行产业链供应链的公共产品属性，切实深化国际合作，在促进全球经济发展和增进世界人民福祉中贡献力量。下一步，要更加积极推进高水平制度型开放，疏通国际要素市场循环堵点，加强国际产业链供应链多边治理机制建设，重塑产业链供应链分工协作体系；统筹全球产业链供应链网络布局，构建多层次全方位多领域的共建共商共享机制，不断推进政策、规则、标准等层面的投资贸易合作事项；促进区域产业转移并不断完善各类示范区建设，聚焦特色产业增强产业承接能力，落实企业转型升级扶持政策，推动全链条数字化赋能升级以及绿色转型；规划及构建专项能力竞争与综合实力竞争协同发展机制，促进企业和相关产业夯实基础竞争优势，锚定所处的链位价值精准提升核心竞争能力。