三、土地法律关系

土地法律关系，既是研究土地经济问题的基础，也是影响土地经济关系的一个重要变量。称其为研究基础的原因在于，土地权利体系、土地制度设置需要由法律予以规定，而法治社会的法律规定构成了任何经济行为的基本规则和前提；称其为影响变量的原因在于，处于一定法律框架下的土地经济行为、土地经济关系，既需要法律保护，也存在市场博弈，需要私法维护。换言之，土地法律关系往往体现为公法关系与私法关系两个维度的综合。

土地属于自然资源，不是人类创造的财物。这决定了土地无论是作为生产要素，还是作为财产资产，其归属关系往往不首先由市场交易决定，而是由权力或法律决定7，比如在原始的人类社会初期，土地资源分配关系往往由武力或权力决定，圈地制、领地制、占地制等无不如是。当人类进入文明时代，这一关系则更多由法律决定。尤其进入现代社会后，法律对土地制度及土地利用秩序的建立，起到了越来越重要的作用。因此，研究土地经济关系必须考虑法律对土地产权的界定，对土地利用行为的规定。

而在土地资源配置、产权界定、利益分配方面，公法与私法往往起着不同的作用，存在着本质的区别。厘清这些区别，是科学认识与研究土地经济关系的前提和基础。公法与私法的划分，最早由古罗马法学家乌尔比安提出。他认为，公法是以保护国家（公共）利益为目的的法律，私法是以保护私人利益为目的的法律。大陆法系国家普遍认为，公法调整国家或公共利益，它的一方主体应当是国家或者公权力，与另一方主体一般是不平等的隶属或服从关系；而私法则是解决私人利益关系的法律规范，多用以规范私人主体秩序，弘扬私法自治，遵循主体平等对价原则。也就是说，公法与私法在调整范围、调整机制与其所维护的利益上均存在本质区别。然而，二者的最大区别在于其立法理念不同：公法强令服从，注重权力运行；而私法关注意思自治，平等对价，注重权利的行使和保护。

目前法学界就公法、私法关系的区分尚没有形成统一的标准，但多数人采用的是所谓的“新主体说”，即：如果一个法律关系中，出现的法律主体其中一方是以公权力姿态出现的，并以维护公共利益为目标，那就适用公法关系；反之，如果双方没有出现公权力主体，则适用私法关系。值得注意的是，公权力主体需要以维护公共利益为目标，方能主张公法关系，否则也只能服从私法对私权保护的规则8。

由于土地资源及其作为资产的特殊性，对其进行利用的过程往往受到公法与私法的双重规范，具体表现在以下方面：

1. 土地权利的公法设置与私法保护

土地作为自然资源，其权利设置和制度建立，往往由国家等公共权力主体通过法律予以确定，即土地权利往往由公法予以设置。但是土地权利的行使、土地利用过程中经济关系的协调、私人主体之间土地权利纠纷的调节，则需要遵循私法原则，以保护土地权利主体的合法权利，制裁违约、违法、侵害行为等。

2. 土地利用的公法管制与私法约定

土地作为位置固定、总量有限的自然资源，是重要的生产要素之一，在对其进行开发利用的过程中又会形成私人财产。任何国家或政府，往往都需要首先从维护公共利益和保持土地合理利用的角度，对此进行公法管制，包括土地利用的空间布局和用途管制、土地利用方式及强度的规划控制、土地资源属性尤其是生态环境要素的保护等。在服从公法管制的前提下，土地资源的具体开发利用类型、经营利用方式、保护责任与利益分配等，则遵循私法约束和约定。

3. 土地利益的公法分配与私权博弈

土地作为生产要素，在参与生产过程中，必然产生经济结果，必然涉及利益分配问题。人类自从开展固定种植或养殖开始，甚至从采摘和狩猎开始，就出现了土地权利问题，尤其是土地利益归属与分配问题。在公法确定的土地权利体系下，土地利益的初次分配首先遵循私法规范与约束，如租佃租金的确定与支付、地主给付雇农的雇工收益等，均在私法规则下由产权主体博弈确定。而土地收益的再分配则遵循公法规则，目标是保障与促进公平，如国家与政府或为满足政府财政需求的征税，或为制约暴利的征税（如增值税），都属于公法关系范畴。

人类在分配与利用土地的过程中，这些私法与公法关系如果有机衔接与协调，则社会发展可以持续而和谐；但往往二者相互龃龉，甚至存在尖锐矛盾，进而引起种种社会矛盾乃至动荡。因此，公法与私法关系的冲突，常常成为土地权利的内在冲突。也正是由于存在着公法与私法的对立与统一9，在研究和解决土地经济问题时，必须注重公平与效率的对立与统一，必须科学把握二者关系的适度规则，这是土地经济学研究不可回避的问题。