解决财政危机，求助盐铁官营

在叙述汉代的官营垄断如何建立起来之前，需要先谈一谈汉代政府的“理财专家”。

在任何一个朝代，只要政府出现了财政困难，就会出现一大堆吹鼓手，帮助政府鼓吹增加财政收入的好处；而财政收入的增加，则意味着社会承受更重的负担，反过来又会造成经济的衰败。

除了这些吹鼓手之外，还会出现许多“理财专家”，帮助政府设计规则，征收更多的税，或者通过其他渠道来获得财政收入。这些人往往受到整个社会的顶礼膜拜，认为他们是最贤明的大臣，有点石成金的妙手。

汉代的几个“理财专家”也受到大部分人的推崇，甚至到现在，人们还把他们当作能臣的样板；而另一些人则意识到，这些“理财专家”所做的实际上是从民间抽血来供给政府，他们敛走的每一笔钱，最终都会通过另一种方式转嫁到人民的头上，形成更高的税收，并最终让百姓无法承受。于是人们给这些人起了一个名字，叫“聚敛之臣”。

虽然中国古代的政治传统一直排斥商人，但汉代的几个聚敛之臣都是大商人出身。

汉武帝为了增加财政收入，挤压商人阶层，令民间商业受损。也正是在这时，几个在商业中发过大财的人摸准了风向，弃商从政，适时地进入官僚系统，成为皇帝的左膀右臂，利用他们熟练的商业技巧，帮助皇帝敛财。

在任何一个政治侵蚀民间经济的时代，都会有一批原本成长于民间的商人把准了脉，跳出来要求被政府收编，希望用财产换取政府的保护，并在保护伞下谋取更大的发展。

汉代著名的几个聚敛之臣是：主管制盐的大农丞东郭咸阳、主管冶铁的大农丞孔仅，以及掌管财政的侍中桑弘羊（商人子弟出身）。[20]其中，桑弘羊主持政策的时间最长，知名度也远高于前两位，被认为是古代第一能臣。

这些能臣又做了些什么来帮助皇帝获得军费呢？

建立官营产业，垄断自然资源，进而垄断最能影响国计民生的工业部门来获得收入。

在汉代，人们把自然资源的盈利统称为山海收入。

在实行分封制的周朝，天下所有的土地都被看成天子的。但到了战国时期，分封制和井田制逐渐解体，所有开垦的土地渐渐归私人所有。除了耕地之外，国土资源中还包括山泽和海岸等非农地资源。在周朝，非农地资源也曾经是天子的财产。随着土地私有化的发展，农地归了个人，可是山海资源理论上的所有权[21]仍然在统治者手中。

但实际上，山海资源也已经被私人利用。为了矿石、木材、野兽、鱼类和海盐等资源，人们纷纷到山中、海边去谋生。统治者默许人民去开发自然资源，但也在山海地带设立了关卡，让私人按照比例缴纳一定的税收，这笔税被称为山泽税。

汉代的财政分为国家财政和皇室财政两部分。国家财政由大司农掌握，主要收入来源是全国的土地税，用于国家治理方面的花费，如军费、官员俸禄等。而皇室财政主要由少府掌握，主要来源就是山泽税，用于皇家的生活开支。由于山海在理论上是皇家的，山泽税收入自然归皇室所有。[22]

虽然山海资源事实上已经归私人使用，但通过税收制度的安排，皇室借助税收也可以获得收入，这就出现了一种两全其美的局面。不过，这种趋势到汉武帝时期出现了逆转，山海资源并没有进入私有化的最后阶段，反而又被垄断了。

汉武帝时期，由于战争消耗太大，皇帝首先做出了牺牲，主动将山泽税中的盐铁税收从少府划归给大司农管理，也就是皇帝把体己钱拿出来补贴国家财政。但随着战争规模的扩大，政府财政进一步枯竭，皇帝发现还需要对盐铁制度做一系列的“改革”。

由于盐铁是当时最主要的两个工业部门（支柱产业），民间参与盐铁业的人，有的已经成了巨富。司马迁曾经给大商人立传，在《史记·货殖列传》中，至少一半的大商人都是盐铁业出身。

当国家财政接近崩溃的边缘，民间却还有巨富存在时，这些人自然成为国家的目标。汉武帝先是提高商业税，希望富人们出钱帮助政府渡过难关。但随着战争规模的扩大，商业税已经无法满足皇帝的胃口。要实现财富从私人向政府的转移，必须有一个全盘性的安排。

这时，东郭咸阳和孔仅扮演了“理财专家”的角色。他们都是盐铁商人出身，成了官吏后，更加清楚商业的法门在哪里，又该如何替皇帝赚快钱。经过研究，他们提议将盐铁工业，也就是汉代最先进的两个工业部门，立即全部收归官营，不准私人经营。

为了这次改革，他们铺垫了一系列的理论。他们并不承认这么做是为皇帝打仗筹集资金，而是以民生的名义来进行改革。他们的主张是，盐铁工业在以前是私营的，许多大商人因此而暴富，这些富人有了钱，也就更有能力奴役普通民众了。为了公平起见，必须将盐铁收归官营，再由政府来保护普通人的利益。

理论工作完成后，这项政策立即付诸实施。后世之所以关注这场改革，除了盐铁收归官营这个事实之外，更是因为汉武帝为此建立了一整套财政机构，而这套机构是日后历朝历代的重要蓝本。

在这几位聚敛之臣的帮助下，政府首先用上了严厉的手段，惩罚私自铸铁采盐者。[23]之后，招募工人，由政府供应采盐采铁的工具，组织他们工作，再把采出的盐和铁矿石专卖给政府。在产盐铁的地方，官营机构垄断，低价采购，再运到外地高价出售——其中的差价就是政府的利润。

为防止盐铁工人偷出盐铁，私自贩卖，政府制定了严格的法律，并在各地设置管理盐铁的官吏。在产地，这些官吏负责收购；在其他地方，则负责销售盐铁产品。

汉代的盐铁官吏遍布全国，据《汉书·地理志》统计，全国至少有44个地方设有铁官，至少有32个地方设置了盐官。这些设置盐铁官的地方基本上包括了当时已知产盐、产铁的所有地区。这些官吏的设置，让原本功能简单的政府机构复杂化了。原来政府只管收税和花钱，在经济方面，只扮演仲裁者的角色；而自此以后，政府成为市场的积极参与者，并且是拥有压倒性权力的参与者。这一做法在某种程度上抑制了民间经济的繁荣。

关于盐铁工业官营化的弊端，可以从一些史料里获得证实，其中之一是汉代桓宽的《盐铁论》。这部书写道，由于铁器只能由公家铸造，老百姓如果要用铁，必须向专营的经销商购买，经销商从政府控制的制造企业批发。但制造企业并不关心民间的需求，只是为了满足政府的指令，生产的铁器往往是劣质的，也不会根据市场做出调整。结果，老百姓要么买不到合用的工具，要么高价买到劣质的工具。

盐业垄断的弊端，在西汉没有具体的数字可供参考，但我们可以从后世的效仿中找到一些痕迹。一个最典型的例子发生在唐代。由于唐代前期没有实行食盐专卖，到了后期才建立了专卖制度，所以，比较两个时期的盐价，就可以知道政府从中获利多少。

《新唐书·食货志四》载，从唐玄宗天宝年间到唐肃宗至德年间（公元742—756年），由于没有实行食盐专卖，所以每斗盐只值10钱。到了唐肃宗乾元元年（公元758年），实行盐业专卖，每斗盐立刻涨到110钱，上涨了10倍。到唐德宗贞元四年（公元788年），淮南盐已经涨到310钱，后来又涨到370钱。而江淮那些经过政府认证的大盐商为了追求利润，还要再将盐价提高一倍出售。由于盐价高昂，许多百姓甚至不吃盐了。

从10钱涨到370钱，其中的差价就是政府实行官营之后，从民间抽取的垄断税。正因为这样，许多朝代的盐税曾经占政府总收入的一半。[24]