消失的小政府

比较汉武帝统治前后，就会发现汉代的宫廷已经出现了截然不同的气象。

在汉武帝统治初期，汉代几乎是小政府的典范：土地实行私有制，人们只需缴纳很少的土地税。政府开支不大，人头税时常减免。其他自然资源也由私人开采，皇室抽取一定的税。整个官僚阶层规模不大，养官成本很低。同时，官员的职责主要在于收税和维持地方治安，不参与具体的经济运行。

到了汉武帝统治末期，中央政府机构已经变得臃肿不堪：首先，政府的官员构成发生了变化，掌权的人里塞进大量“有商业头脑”的“能臣”，这些能臣将中央政府变成了一家混业经营的庞大公司，这家公司既负责生产盐、铁等当时最急需和最先进的工业产品，还控制了很大一块的流通行业，特别是长途运输业。同时，这家公司还介入了最有利可图的粮食和土特产买卖。

对于这些能臣的所作所为，其他大臣怨声载道。比如，太子太傅卜式就抱怨说当官的职责本来是收税，可桑弘羊却下令叫官员们坐在街上的店里做买卖赚钱，太不像话了。

从官职来看，最初负责财政的是大农，当时财政的主要来源是农业税。后来汉武帝将盐铁和货币管理权也交给了大农。大农管理不过来这么多事情，又设置了水衡都尉负责管理盐铁事务。《告缗令》颁布之后，从民间来的罚款源源不断地输送进上林苑，于是汉武帝就叫水衡都尉管理上林事务。汉武帝大修亭台楼阁，钱都出自上林苑，水衡都尉的权力愈加扩张，但还是管不过来。

汉武帝只好把权力分散到少府、大农、太仆等官员手中，又让他们安排了一系列的官员，负责管理没收来的土地。至于没收来的奴婢，也由政府出钱养着，让他们照看宫殿、马匹、飞禽走兽。

到后来，各种官吏、奴婢的数量大增，都要靠政府供养。在汉武帝统治初期，每年只需要几十万石粮食就可以养活整个官僚系统。经过无休止的改革后，政府每年通过黄河运入的四百万石粮食仍然不够官僚系统挥霍。单单养官一项的财政负担已经翻了好几倍。这些钱都转化为民间的经济负担。政府控制全国经济的结果是物价飞涨，各种官吏霸占市场，成为经济的大玩家。

汉武帝时期的财政也发生了显著的改变，之前是以农业等常规税收为主，之后则越来越依靠官营垄断产生的利润；同时，政府垄断铸币权，抽取铸币税；另外，政府还利用流通领域的买卖差价获得了大量收入。

到了汉元帝年间，民间的经济负担虽比汉武帝时期轻了很多，然而，正规税收之外的项目仍然占财政总收入的一半以上。[27]

对于农民来说，农业税和人头税虽然没有明显增加，但他们所受到的盘剥却十分严重。首先，他们购买的工业产品价格更高，多出来的钱款用以支付政府的垄断税。其次，实行盐铁官营政策后，商人成为一个特权阶层，这个阶层积累了大量的财富，社会的贫富差距大幅度增加。随着时间的推移，这个阶层到农村收购了大量的土地，成为大地主。西汉的豪强大族、东汉的世家大族，以至魏晋的士族问题就是在这时候萌发的。

由于汉武帝时期充斥着各种各样享有特权的阶层，这些阶层不缴纳农业税，又拥有庞大的土地资源。所以，农业税被不平等地强加在弱势的农民头上，他们拥有更少的土地，却承担更高的税负。到这时，中国历代社会中的弊病都一一显现。

在从汉武帝至晚清这几千年的时间里，只有东汉和唐前期的政府没有采取官营垄断的做法，其余历代统治者大都没有摆脱汉武帝的统治模式。官家垄断成为中央王朝的财政秘诀，逐渐成为唐以后各个王朝的标配。

汉武帝对于财政收入的渴求还带来一个意想不到的“副产品”：在制度上，中央政府的行政机构受到了永久性的损害。为拥有足够的权力去改革，汉武帝破坏了汉初形成的官僚体制的平衡，建立了一套围绕皇帝的内廷系统，从此以后，制度失衡问题一直困扰着汉代的统治者们。

在西汉初年建立的三公九卿官僚制度中，三公之首（也是百官之首）是丞相。皇帝负责定调子和把握方向，丞相则负责整个国家的吏治和日常行政工作。[28]

然而，在汉武帝进行了一系列的复杂改革之后，由于政府承担了太多的职责，从开办官营产业到征收商业税，再加上官吏队伍变得庞大、难以管理，皇帝感觉丞相已经无法领会他的意图，做这么多的事情了。因此，皇帝从幕后跳到了台前，建立了一个类似于委员会的机构，这个委员会依托于少府下面的一个小机构：尚书台。

所谓少府，本来是服侍皇帝起居的。丞相的衙门对外治理国家事务，而少府则属于伺候皇帝的内廷机构。少府下属的尚书台在秦代就已经存在。到了汉武帝时，为了应付庞大的官僚体系，需要一个随时都能领会皇帝意图的部门，所以皇帝削弱丞相的权力，加强尚书台，形成了一个围绕皇帝的决策机构。这个设在宫内的小机构（内廷）让皇帝可以不用公开办公，在私人场合找几个人一商量，就把政策定下了。

不过，虽然尚书台的地位得以提高，但尚书台的官员，比如尚书令、尚书仆射、尚书丞的级别都很低。所以，这些官员一旦离开尚书台，权力立刻丧失殆尽。为了保住权势，他们势必将自己的命运与皇帝绑在一起。

另外，汉武帝喜欢征战，对于武将也更加倚重，分封了许多将军，其中最著名的是大将军卫青。卫青之后，大将军成为一种封号，汉武帝死后，接受托孤重任的霍光（霍去病的异母兄弟）以大司马大将军领尚书事进行统治。大司马是三公之一的太尉的改称，也就是掌管武装部队的最高官员。通过制度变更，丞相的权力就转移到了掌管尚书台的大司马大将军手中。

到了东汉时期，尚书台成为最核心的权力机构。

在之后的历史中，我们还会看到无数次权力的内廷化。当皇帝觉得现有的机构不能领会他的意图，对他形成羁绊时，就会弄出一些稀奇古怪的新机构来掌管权力。这种对原来官僚架构的破坏，令政权变得越来越不稳定，也引入了大量的冗官。政权的不稳定，以及官僚机构的烦冗，甚至成为整个王朝的绝症。