七、“瓦格纳定律”之争背后不同的财政学研究传统

对瓦格纳定律和瓦格纳财政思想的进一步讨论必须提到美国的理查德·E.瓦格纳（Richard E. Wagner）教授和德国的尤尔根·G.巴克豪斯（Jürgen G. Backhaus）教授，他们分别在相关研究中探讨了瓦格纳定律及其财政学思想，并在2005年合作发表了论文《大陆财政学：对一种传统的描述和恢复》（Continental Public Finance：Mapping and Recovering a Tradition）(66)，文中也对瓦格纳定律和瓦格纳的财政学思想进行了评价，该研究为我们评价学界对瓦格纳定律及瓦格纳财政学思想的争议提供了一个新的认识框架。

在1977年发表的《瓦格纳定律、财政制度与政府增长》（Wagner's Law，Fiscal Institution, and the Growth of Government）(67)一文中，理查德·E.瓦格纳（Richard E. Wagner）和沃伦·E.韦伯（Warren E. Weber）通过对“二战”后34个国家的政府增长进行实证研究，以探讨了将这种现象称为“国家活动不断扩张的瓦格纳定律”（Wagner's Law of Expanding State Activity）是否恰当。虽然理查德·E.瓦格纳和沃伦·E.韦伯认为政府支出增长模式的变化如此巨大，以至于人们只能得出结论说“瓦格纳定律”不能被视为“定律”。但这一研究完全不同于该文发表之前和发表之后所进行的各类对瓦格纳定律进行检验的实证研究，他们没有将结论引向对瓦格纳定律的否定或肯定，而是建议将注意力转向不同的政府理论范式，以解释这些不同的实证证据。在理查德·E.瓦格纳和沃伦·E.韦伯看来，对公共支出行为的任何解释都必须在一定范式的政府理论中进行，大多数关于瓦格纳定律的解释都将政府看作是一个适应选民偏好的机构，但另一种不同的政府理论范式认为，由于政府的各种制度特点，政府在某种程度上只会部分服从于公民的意愿，而政府服务有时会在这些制度的限制下产生对进一步的服务的需求，因此，需要从政治制度和其他社会制度的差异来解释公共支出模式的差异。

德国巴克豪斯（Backhaus）教授在2002年发表的《旧式财政学还是新式财政学？——对其有效性的辨析》（Old or New Public Finance？A Plea for the Tried and True）(68)质疑了经济学家们长期以来将瓦格纳定律转化为国家支出增加的做法，并认为瓦格纳未有过这样的表示，而且瓦格纳的目的并非像大家所普遍认为的那样是要为国家增加财政支出提供辩护(69)，相反，他是在试图为国家审慎治理寻求规律。巴克豪斯认为瓦格纳将国家活动不断扩张的规律视为对统治者的一种告诫，即为国家开支寻找更多的来源，尤其是那些不会给臣民带来负担的来源。巴克豪斯提出，瓦格纳定律应该把我们引向更重要的方面，这就是为什么国家必须从事更广泛的活动的原因。巴克豪斯认为，有两个主要的观念（notions）在当时的领导人物（leading citizens）和能干的学者（able scholars）的头脑中占据了主导地位，一个是国家统一的观念，一个是阶级斗争的观念。出于政治目的，国家统一的观念占了上风，但一种思想并不能被法令（fiat）所推翻。因此，阶级斗争这一具有竞争性的观念得以产生的深层原因必须得到阐明。巴克豪斯认为，正是在这里瓦格纳定律实现了完全的转向（This is where Wagner's law gets a totally different turn）。而现在，国家则不得不面对市场的失灵，而对其进行矫正的前提就是必须正确理解导致这些失灵的所有市场现象。通过回到瓦格纳写作的时代，巴克豪斯分析了德国在工业化过程中所面临的各种社会问题，并梳理了此前和此后德国财政学思想的发展，并从这些旧式财政学中总结出了一些他认为久经考验并仍行之有效的传统。巴克豪斯在该文中主要列举了三项，一是对于任何一个国家及其拥有的资源来说，都应该鼓励使用这些资源并抑制滥用或利用不足，如一个经济部门如果无法为国家预算提供足够的资金，那它就应该被私有化；二是如果房地产或财产使用不足，并且这阻碍了市中心的发展，那么可以根据可能的而不仅仅是实现的利润来进行征税，从而吸引投资进入其他地区；三是应该强调生活在该国家的公民的福祉，如长期失业的人应该得到一份有吸引力的工作，以放弃他们的失业救济金，并获得预期未来收益的净现值作为自己创业的启动资金。巴克豪斯认为，这三个方面的政策措施相结合，将产生促进经济发展的三重效应。而瓦格纳的财政学思想包括瓦格纳定律显然是巴克豪斯所分析的这种旧式财政学的典型代表。

巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳之间具有长期的学术合作关系，共同致力于欧洲大陆传统财政学思想的传承和发展。他们联合主编的《财政学手册》（Handbook of Public Finance）于2004年出版(70)，在其合作所写的导论（也作为第一章，章名为《社会、国家与财政学：设置分析的中心议题》）中，巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳沿用了巴克豪斯在2002年文章中以“二战”后财政学研究方法的“分裂”为依据所提出的新式财政学与旧式财政学的区分，并进一步从财政学思想史和研究传统的角度对这种区分作了详细阐述。新式财政学可被称为埃奇沃斯式财政学或选择理论传统的财政学，认为国家是介入到（intervening into）经济秩序之中的，财政是国家干预经济从而使其结果变得完美的工具；旧式财政学可被称为维克塞尔式财政学或交换理论传统的财政学，认为国家是参与到（participating within）经济秩序之中的，财政学研究的是人们怎样通过参与政府来实现其各自不同的目的。巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳承认，虽然新与旧的区分不代表好与坏的区分，更不是说新的就比旧的好，相反，有很多的理由让我们认为旧式财政学比新式财政学要好，因为它能够“寻求更彻底地将财政的经济方面、社会方面、政治方面、法律方面和管理方面的特征统一在一起”(71)。在这篇文章中，巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳将瓦格纳的财政学著作看作是取代官房学的国家科学（Staatswissenschafen）传统中最著名的文献，完全符合旧式财政学的分析框架(72)。

在2005年合作发表的《大陆财政学：对一种传统的描述和恢复》一文中，巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳进一步肯定了财政学的官房主义基础对财政理论的全面影响，他们认为，官房主义向国家科学的转变是对财产关系模式和相关人类治理模式转变的回应，而瓦格纳的《财政学》则是国家科学传统中最具代表性的著作，他考虑到政治和财产关系的这些变化，同时弘扬了国家作为社会参与者而非干预社会的主体的官房主义取向。也就是说，瓦格纳将国家概念化为经济中一种不同于大多数商业企业的企业，社会政策目标也可以分配给公共企业，以迫使私人竞争遵守相同的行为标准。在该文中，巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳也再次回应了对瓦格纳定律的实证检验问题——瓦格纳定律在其中被统一表述为对国家服务的需求的收入弹性大于1，并通过越来越复杂的计量经济学技术来测试该收入弹性，以检验瓦格纳定律的适用性。巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳的看法是，瓦格纳本人没有提出任何与需求的收入弹性有关的定量陈述，他所做的是对过去几个世纪发生的财产关系变化模式进行深入分析，并探讨这些模式对人类治理的影响。在那几个世纪里，伴随着由国家拥有的财产在经济上的重要性的下降，可转让的私人财产的范围扩大了，这导致瓦格纳努力阐明政府活动类型的质变过程（a process of qualitative change）。巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳认为，质的变化可能对应于相对经济规模的某种量度的数量增长，但并不必然如此，因为国家既可以通过直接提供服务来提高公共支出占GDP的比重，也可能通过促进新的合作来实现相同的目标，而这可能不会对公共支出占GDP的比重产生什么影响。因此，巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳所得出的一个重要结论是，瓦格纳对瓦格纳定律的定性表述与随后被重新解释为纯定量术语之间的差异很好地说明了大陆财政学的治理取向（the governance orientation of continental public finance）与盎格鲁－撒克逊财政学的配置取向（the allocationist orientation of Anglo-Saxon public finance）之间在认识上和方法上所存在的分裂。

巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳进一步论证了“二战”后对大陆传统的重新解释给财政学和实践所造成的损失。公共产品－私人产品理论是配置取向的，国家活动的日益扩大在其中只能被解释为公私混合在配置取向下的转变。但瓦格纳的推理却与之恰恰相反，国家活动的进一步扩大很可能会增加国家开支，但这必须以非反生产的（not counterproductive）的方式来实现。所以瓦格纳特别强调公共企业家精神（public entrepreneurship），他认为这可能是技术创新的力量，同时也是收入来源。巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳认为，大陆传统财政学的治理取向的不同之处中最为重要的，是将公共产品－私人产品间的分离置于分析背景（the analytical background），而将对实现良好治理模式的关注置于分析前景（o the analytical foreground），并且是许多人占据着同一空间，也就是作为社会生物的人是生活在公共广场（the public square）上的。因此，分析目的在于探寻公共广场的良好秩序，这种良好秩序与关于公共产品－私人产品配置的争议关系不大，这仅仅是因为公共产品无处不在，其中许多都是通过市场交易来组织的。也就是说，由于纯粹私人产品的情形极端少见，人们的生活总是处于某种公共环境当中，分析所面对的只有无数这样的环境和无数不同的组织和管理方式。因此，巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳提出，沃尔夫冈·德雷克斯勒（Wolfgang Drechsler）所说的“结构化共同生活”（structured living-together）是瓦格纳对瓦格纳定律的定性描述的一部分，而基于需求的收入弹性的任何考虑因素都是与之相冲突的（orthogonal）的。

上述对巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳所作研究的简要引证表明，瓦格纳定律及瓦格纳的财政学思想实际上处于和今天主流财政学不一样的研究传统当中，事实上也是属于财政学在“二战”前的主流研究传统。学术界曾用新式财政学和旧式财政学、盎格鲁－撒克逊财政学和大陆财政学、英式财政学和德式财政学等来标识“二战”前后不同的主流财政学，但套用哈耶克和布坎南等关于选择范式经济学和交换范式经济学的区分(73)，用选择范式财政学和交换范式财政学来标识似乎是更为恰当的，前者以配置理论为中心理论，后者以治理理论为中心理论。只有在交换范式财政学的思想传统中，瓦格纳定律和瓦格纳的财政学思想才能得到恰当的理解。诺贝尔经济学奖得主布坎南一生致力于恢复财政学研究的大陆传统以推进交换范式财政学的发展，理查德·E.瓦格纳是布坎南的学生，和他有近五十年的学术交往和合作，完全秉承了布坎南的学术志向(74)，其学术思想中就包含了很多瓦格纳财政学思想的痕迹，读者可以参考他的《赤字、债务与民主》《财政社会学与财政理论》和《作为系统理论的宏观经济学》(75)等。特别需要强调指出的是，理查德·E.瓦格纳在其新近著作中所强调的处理政治与经济间关系的两种不同做法也为区分这两种财政学范式提供了新的陈述，即选择范式财政学对应了将政治与经济看作是两个分离的行动领域，而交换范式财政学则将政治与经济看作是交织在一起的行动领域。这样，对于基于测算政府规模来检验瓦格纳定律的做法，我们又可以得出进一步的评价，正如理查德·E.瓦格纳所指出的，“一旦人们认识到政治和经济是交织在一起而非彼此分立的，那对一个经济中政府规模所进行的各种测量就变得不那么有意义了……如果政治和经济代表的是不同的行动领域，那么所描绘的图景将是准确的。但是由于这两个领域交织在一起，这就大大降低了所描绘图景的准确性”(76)。

巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳在其2005年合作发表的论文中将瓦格纳和尤斯蒂（Justi）、葛德雪（Goldscheid）、熊彼特（Schumpeter）、维克塞尔（Wicksell）等一起列为大陆财政学传统中最为重要的德语作者，并将熊彼特看作是国家科学传统尾声的代表。巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳还特别提到，熊彼特在波恩大学的职位是财政学教授，是他在税收国家方面的学术研究引起了奥地利经济学和社会学家葛德雪的注意并使他创造了财政社会学（finanzsoziologie，英译名为fiscal sociology）这个词。由于葛德雪和熊彼特同为财政社会学的重要创始人，而巴克豪斯和理查德·E.瓦格纳也是财政社会学复兴与创新的积极推动者和重要研究者，综合上述研究所体现的思想联系，也许我们可以将瓦格纳称为财政社会学的重要思想先驱之一，就像托克维尔一样(77)。事实上，在葛德雪和熊彼特的财政社会学思想中，我们也能探寻到与瓦格纳财政学思想相一致或相互补充的观点。比如，瓦格纳所说的国家通过强制手段获得的收入主要指的是税收，这种解释和后来财政社会学的创始人之一熊彼特（Schumpeter）在1918年的论文《税收国家的危机》（The Crisis of Tax State）中讲税收国家是因为国家变穷而产生的解释在方向上是基本一致的。熊彼特主要从三个方面讨论了君主陷入财政困境的原因，一是君主对自己领地管理不善；二是在封君－封臣关系松动后，君主要想获得相对于各等级领主来说的更稳固的地位，他不得不提供原来不提供的各种服务，其原有收入无法满足现在不断增长的支出需要；三是战争费用的增长，熊彼特将其作为导致君主财政困难最为重要的原因。熊彼特所说的第一个原因相当于瓦格纳所说的偶然事件，其第二、第三个原因相当于对瓦格纳所说的公共部门活动扩张的解释，而且，瓦格纳所强调的工业化进程中公共部门活动的扩张也可以对熊彼特所说的税收国家的产生及其演进提供重要补充(78)。再比如，在瓦格纳关于公共支出与公共收入间关系的说明中，我们也可以看到财政社会学创始人之一葛德雪（Goldscheid）的主张的影子。在同样被马斯格雷夫和皮考克收录于《财政理论史上的经典文献》的《财政问题的社会学研究路径》（A Sociological Approach to problems of Public Finance）一文中，葛德雪强调基于社会模式及其演进来考虑公共支出与公共收入间内在联系。与瓦格纳声称掌握财政科学最需要重视财政经济收支两方面的特性的主张相比，葛德雪的表述更为明确，那就是，收入与支出二者的相互依赖机制应该成为财政学的首要问题。葛德雪对此的具体表述是，“从长期来看，一个共同体的支出与收入并不彼此独立，二者具有非常密切的相互作用关系。可以这么说：告诉我你是怎样以及从何处获得财政收入的，那我就能说出你的财政支出在预算表中看起来一定会是什么样的。反过来也可以这么说：告诉我你想把钱花在哪里，我就能说出你会以何种方式获取收入，你会从社会中哪个阶级身上取得税收，以及你会因此而需要多大及什么样的公共管理工具。”(79)当然，瓦格纳和葛德雪对公共支出与公共收入间关系的强调各有侧重，他们的观点也可以形成互补。另外，瓦格纳关于宪政限制的观点也与熊彼特所讲的税收国家的危机有关，那就是政府支出规模的膨胀可能给整个经济发展和国家治理带来损害，瓦格纳看到了问题所在，主张对政府支出和国家活动的范围进行规范和限制，而熊彼特则进一步将该问题的发展与税收国家的崩溃结合起来。

需要指出的是，主张从质的或交换范式财政学角度解读瓦格纳定律并非完全否定从量的方面来对其进行研究，它所改变的是研究设计及因研究设计改变而带来的改变。对瓦格纳定律进行实证检验的一个恰当的方向可能包括两个方面，一是瓦格纳所观察到的政府职能新增或扩大的趋势性事实能否成立，它应该基于非财政数据得到判断；二是这一趋势性事实能否通过政府经费在统计上的增加得到证实，或者在什么情况下可以得到证实。如果是这样，那Magableh基于瓦格纳原著英译本所归纳的瓦格纳假说所包括的五个关键要素在第二个方面的实证研究中就有了用武之地，即由于政府规制行动的存在和政府支出增长会受到限制，瓦格纳所说的政府职能的新增或扩大并不能由统计上的政府经费增加得到雄辩地说明，也就是瓦格纳原著中已经包含了否定通常所说的瓦格纳假说的内容。因此，对第二个方面的实证研究的方向则在于证明规制行动和政府支出增长限制等在什么情况下会使政府在职能新增或职能扩大时并不会增加政府经费，或者证明规制行动和政府支出增长限制等在什么情况下会使政府经费支出随政府职能新增或职能扩大而增加。