绪论

第一节　研究背景

消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。进入新时期以来，党中央对脱贫攻坚做出全面部署，将实施健康扶贫工程列为打赢脱贫攻坚战的七大行动之一，保障农村贫困人口享有基本医疗卫生服务，努力防止因病致贫、因病返贫，健康扶贫工程对促进贫困地区人口长期均衡发展具有重要意义。政府在《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》中指出，到2020年，确保中国现行标准下的5000多万农村贫困人口全部脱贫。生命健康权是人民最基本的权利和诉求，也是人口发展的重要基础。2016年10月，国务院发布《“健康中国2030”规划纲要》，指出要实施健康扶贫工程，加大对中西部贫困地区医疗卫生机构建设的支持力度，提升卫生服务能力，保障贫困人口的健康权益，这标志着政府要将健康中国建设提升为国家战略。2016年12月，国务院出台了《关于印发国家人口发展规划（2016—2030年）的通知》（国发〔2016〕87号），表明人口发展是一个值得长期关注的问题，包括经济社会发展、人口趋势性变化、健康贫困状况等重要内容。当前，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，农村贫困人口已基本摆脱绝对贫困，社会经济发展已进入“后脱贫攻坚时代”，但农村地区依然面临着因病致贫和因病返贫的风险，我国实现人口可持续发展的目标还任重道远。为促进我国人口长期均衡发展，本书前瞻性地构建了面向2020年后的多层次新型健康扶贫和可持续人口发展的政策促进体系。

进入新时代以来，我国社会的主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。共同富裕是人民群众的共同期盼，人民在生存问题得到基本解决的情况下，开始追求富裕的生活和高质量的健康水平。一直以来，政府高度重视提高贫困地区的卫生服务能力，创造性地开辟出将扶贫开发与卫生健康事业发展相结合的新型扶贫路径，提高贫困地区的医疗卫生服务水平，完善贫困地区医疗保障制度体系，加强贫困地区疾病预防与健康促进工作等（中国人口与发展研究中心，2019）。特别是2015年6月以来，习近平总书记在扶贫考察和座谈会上反复强调健康扶贫的重要性，并亲自部署和做出一系列重要指示，提出要大力开展健康扶贫工程，强调要将政策和资源向贫困地区倾斜。与此同时，一系列健康扶贫政策相继出台，为健康扶贫事业的开展指明了方向。例如《关于实施健康扶贫工程的指导意见》（国卫财务发〔2016〕26号）、《关于印发健康扶贫工作考核办法的通知》（国卫财务发〔2016〕56号）、《关于印发健康扶贫工程“三个一批”行动计划的通知》（国卫财务发〔2017〕19号）、《关于印发健康扶贫三年攻坚行动实施方案的通知》（国卫财务发〔2018〕38号）、《关于印发健康扶贫领域作风问题专项治理实施方案的通知》（国卫办财务函〔2018〕198号）、《关于印发巩固拓展健康扶贫成果同乡村振兴有效衔接实施意见的通知》（国卫扶贫发〔2021〕6号）等。得益于党中央、国务院的坚强领导和科学决策，得益于国家乡村振兴局、卫生健康委、国家发展改革委、国家医保局等部门的大力支持和协同发力，健康扶贫顶层设计总体框架全面形成，健康扶贫政策体系趋向成熟。近年来，我国健康扶贫取得了显著成效，形成了具有中国特色的健康扶贫模式，积累了可借鉴的宝贵经验。

健康扶贫是健康反贫困政策在新时期的体现形式。在长期的社会事业发展中，健康与反贫困之间始终具有密切联系。一方面，健康既是实现公民权利的一个重要目标，又是反贫困的重要手段和内在环节；另一方面，反贫困也可以通过减少乃至消除影响贫困人口健康的各种风险因素，成为保障和维护人们健康的有力武器（张奎力、李晓丽，2021）。在经济社会发展的过程中，健康是人们实现生活的基本需要，也是从事生产劳动、创造价值的资本和条件，其不仅会影响家庭的发展，还会影响经济社会的发展，更影响着全面实现小康社会目标的如期完成。同时，健康既是人口发展的基础，又是人力资本的根基，而贫困地区医疗卫生事业发展相对落后，医疗卫生资源较为薄弱，医疗卫生服务能力明显不足，医疗保障制度亟须完善，疾病防控工作不到位，贫困人口健康水平明显低于全国水平。解决贫困地区人口健康问题是实现人口均衡发展最有效的途径，实施健康扶贫工程是防止因病致贫和因病返贫的有效方式，也是为推进健康中国建设补短板。疾病是农村人口最为突出的致贫因素，健康不良容易导致贫困的发生，贫困又容易滋生疾病，贫困人口容易陷入“疾病—贫困—疾病”的恶性循环。健康扶贫能够有效提高健康人力资本，立足于全生命周期的健康服务，对贫困地区人口实施精准识别、分类救治、健康管理、“一站式”结算等一系列措施，提高贫困地区基层卫生机构的资源供给，使贫困地区人人享有基本医疗卫生服务，农村贫困人口大病得到有效救治，个人医疗费用实现大幅降低，贫困地区重大传染病和地方病得到有效控制，确保因病致贫、因病返贫问题得到有效解决。党和政府紧紧围绕“基本医疗有保障”这一目标，实施“大病集中救治一批、慢病签约服务管理一批、重病兜底保障一批”行动，促进贫困地区人口可持续发展。

精准健康扶贫对人口发展的影响是多层面、多维度的，健康扶贫主要从加大卫生资源投入、改善医疗卫生服务能力、完善医疗保障制度、加强公共卫生管理，以预防为主的疾病防控机制等方面展开（冯莉钧等，2017），健康扶贫政策效应可提高贫困地区人口健康水平，促进贫困地区的人口发展。健康扶贫的作用主要体现在以下几个方面：制度保障和费用保障相结合，让贫困人口“看得起病”；精准识别和分类救治相结合，让贫困人口“看得好病”；资源下沉和分级诊疗相结合，让贫困人口“看得上病”；疾病预防与健康管理相结合，让贫困人口“少生病”。贫困地区是集空间贫困、资本贫困、能力贫困、信息贫困于一体的特殊类型贫困（耿新，2017），返贫风险大，巩固脱贫攻坚成效任务严峻。因病致贫、因病返贫是一个长期过程，不会随着2020年我国宣布消除绝对贫困而消失。随着精准脱贫攻坚战的完成，健康扶贫工作向社会的健康福利水平保障转移，健康扶贫政策是巩固拓展脱贫攻坚成果和衔接乡村振兴的坚实基础。

虽然健康扶贫与人口发展问题深受政府和学术界的高度重视，但在相关研究上，尤其是健康扶贫对人口发展影响的研究还处于起步阶段，本书通过梳理文献发现存在很大的研究空间。已有研究对象单一，政策解析不充分，忽视了对贫困地区人口健康贫困现状的描述，缺乏对农村居民健康多维贫困、健康贫困脆弱性、健康扶贫成效的测度，鲜有将健康扶贫、健康人力资本和人口发展相结合的研究。本书将在已有研究的基础上，以贫困地区居民为对象，通过梳理国家、省份健康扶贫相关政策及经验、措施，描述、分析贫困地区居民人口健康、卫生服务、健康贫困和健康乡村建设等现状，测度分析贫困地区居民健康多维贫困、健康支出贫困和健康贫困脆弱性，把握健康扶贫进展、态势和效果，分别探究健康扶贫对人口健康、人口经济和人口发展的影响，并以此提出面向未来精准健康扶贫的政策创新与制度优化。本书的相关研究对促进后扶贫时代贫困地区健康扶贫政策新设计和人口可持续发展具有重要的现实意义，为巩固拓展健康扶贫成果、衔接乡村振兴战略、推进健康中国建设、扎实推动全体人民共同富裕提供理论依据。