四 环境规制的分类及其特点

一般将环境规制政策工具分为三种类型，即命令控制型工具、市场激励型工具、公众参与型工具。

1.命令控制型工具

命令控制型工具，是指国家行政管理部门根据相关法律法规、标准，对生产行为进行直接管理和强制监督。例如，如果企业的生产条件达不到国家相关排污技术标准，则企业必须停止生产；如果投资项目设计标准达不到国家基本环保技术标准，就不能获得开工建设许可证。根据各种政策工具实施效力的不同，命令控制型工具可以分为以下三类。一是国家层面的法律法规。二是各级地方政府颁布的地方性法律法规。三是各级环保部门和行业组织制定的多种环保技术标准和制度，主要包括事前控制类的环境规划制度、环境标准制度、环境影响评价制度、投资项目“三同时”制度、排污许可证制度等；事中控制类的污染物排放浓度标准、排放总量控制标准、排污申报登记制度等；事后救济类的限期治理制度、污染事故应急处理制度、违法企业挂牌督办制度、强制污染“关停并转”等强制性制度。

命令控制型工具的优势在于将环保事项前置，这样有利于更好地进行环境污染源控制，具有强制性和及时性，执行成本低；其劣势在于缺乏灵活性，相当于规定了一个清晰的环境保护下限，对于企业进行环境保护方面的技术创新激励不足，甚至对整个社会的环保水平会产生“劣币驱逐良币”的后果，且环境技术标准的骤然提高可能使企业已有投资项目强制停工，给社会造成相应的经济福利损失。

2.市场激励型工具

市场激励型工具是通过收费或补贴的方式，运用显性的经济激励，推动企业在排污的成本和收益之间进行自主选择，决定企业的生产技术水平和排污量。根据具体运行原理，市场激励型工具可以划分为两类：一类是主张采用政府干预使得外部性内部化的政策工具，具体包括对排污征收罚款的惩罚性措施和对节能、生态项目提供补偿、补贴的正向激励型工具；另一类是强调利用市场机制本身来解决外部性问题的新制度经济学派的政策工具，其主要政策工具便是排污权交易制度。排污权交易制度提高了企业污染治理的积极性，将污染总量控制在一定范围内，从而使污染治理从政府的强制行为变为企业的自觉市场行为。

相比命令控制型工具，市场激励型工具赋予企业更高的自由选择权，使企业能够更好地结合自身经济效益做出最优选择。市场激励型工具对于排污多的企业是惩罚性税收，而对于采用低耗能、低排污的企业则具有补贴作用，从而能够鼓励和引导企业采用更加先进的技术，降低自身的排放标准。因此，市场激励型工具能够更好地调节企业排污行为。此外，收费和补贴可以激励企业进行科学技术研发，鼓励企业采用更加先进的技术和环保措施，有利于降低企业的环境成本和提升企业的技术水平，从长期来看可以实现整个社会的经济效益和环境效益的最大化。不过政府行政管理部门并不能一次性让企业实现合理的排污成本，而是必须通过试错，对其制定的收费率进行不断调整，才能最终将企业的排污水平调整到合理水平。

3.公众参与型工具

公众参与型工具，主要是通过社会公共舆论、社会道德压力、劝说等措施间接推动相关环保法律法规、技术标准得到更严格的落实和执行。公众参与型工具的核心是通过公众参与，能够影响全社会的环境治理绩效。公众可以通过多种渠道向政府部门反映自身关于环境政策问题的基本诉求和立场。例如，社会公众通过社交媒体表达对环境事件的关注，影响和推动相关行政管理部门的政策制定和执行。此外，公众还可以通过一种消极的方式，即“用脚投票”的方式推动地方行政管理部门对环境问题的重视。例如，居民选择离开环境治理较差的地区，进而对一个地区的消费、投资、政府财政收入等产生负面影响，最终迫使政府行政管理部门做出调整，推动政府部门加大对环境治理的投入。

根据参与途径和方式的差异，公众参与型工具可以分为两类：一类是政府部门主导的方式，包括政府发布社会关注的环境监测信息，环境保护主管部门主导的征求意见、问卷调查、座谈会、专家论证会、听证会等；另一类是公众主动积极反映自身环保诉求的方式，公民借助于社交媒体、信访等方式表达自己的环境保护诉求。

公众对于环境治理的广泛参与，能够通过不同参与机制向政府反馈社会各阶层、各组织的需要和意见，从而减少政府跟踪、检查等活动的执行，有助于降低政府管理成本。但是公众参与型工具有一定的间接性，发挥效力的时滞较长。公众参与型工具发挥作用需要借助于行政管理部门的强制力，依赖于相关法律法规和技术标准的后续调整。

志愿环保行动是公众参与的重要途径。志愿环保行动主要是指居民、企业、民间组织根据自身对于可持续发展的认识，自发开展的一系列在生产和生活中减少自然资源消耗和浪费的志愿型环境保护行动。当前我国常见的志愿行动型环境治理工具，根据发起主体的不同可以分为两类：一类是社会公益组织、行业协会发起认可的志愿行动的标准环境管理体系，例如环境标识、ISO14000环境管理体系认证等生产环境认证管理的志愿环保行动；另一类是中国政府相关部门发起的自然保护区、生态示范区、生态产业园、环境友好型城市评选等区域划分性志愿环保行动。

志愿环保行动的优点在于：第一，可以更好地激发企业和公民自发治理污染的动力，且能够有效地减少政府行政监管成本；第二，往往高于一般法律强制性标准，在一定程度上提升了环境保护标准；第三，不同于其他环境规制工具的单一性，志愿行动型环境规制工具具有形式灵活多样的特点，是对前面政策工具的一种有益补充和提升。