第一章 社区的碎片化[1]

导语：市场化改革和城镇化发展同时推进，客观上要求国家放弃“单位制”模式。本书研究就开始于单位制解体的时刻。显然，这在全国层面不是一个统一的时刻，而是渐进的过程。自20世纪90年代开始，随着单位制解组、住房商品化改革、劳动力市场建立、土地城市化机制形成等多重政策的推进，传统社会管理模式的组织基础不复存在了。而作为一种替代方案，新型社区建设逐渐在全国推广，但是这些“社区”在空间结构、利益关系和治理架构等方面逐渐出现了一种多重维度叠加的碎片化现象——社区的碎片化，并给基层社会治理带来了严峻挑战。这种社区的碎片化现象出现在中国单位体制改革和转型之际，具有独特的研究标本价值。因此，应对社区碎片化所带来的社区治理问题也成为本书所关注的核心问题。

改革开放之前的中国社会常被视为一种“总体性社会”，国家对资源实施全面配置，对政治经济进行全面干预（李强，2008b），在城市建立了“单位型”组织，在农村建立了人民公社。这种总体性的社会管理模式为社会主义经济建设提供了巨大的社会支持。随着市场化改革和城镇化进程的推进，国家直接干预减弱，资源配置机制多元化，社会异质性增加，社会不平等程度加深（孙立平等，1994），中国城市的社会结构和社会关系发生了深刻变化，总体性的社会组织模式和管理方式越来越难以适应市场经济的发展。

在市场经济条件下，大量人口集聚在城市，人口的流动性大，城市社会群体高度分化，城市空间也出现分异，这些都给城市社会的管理带来了很大的挑战（蔡禾，2012a）。理论上，城市社会的治理有两种基本方式：一种是强调政府主导，即通过建立强大的多层级的政府管理体系，强化政府及其下属组织的管理和控制，防止社会失控；另一种是通过多方社会力量的参与，达到政府、市场和社会之间的互相平衡（李路路，2012）。那么，在社会结构和基层社会治理模式发生大转型的时期，中国基层社会的组织运行秩序究竟发生了什么变化？如何分析这种变化带来的后果？以上两个问题就是本章所要分析的核心问题。

随着“单位制”的逐渐解体，国家适时提出“社区建设”，并把“社区制”作为国家政策在全国城市推行。早在1991年，国家就提出政府减少干预，居民通过自助、互助和他助，发展社区服务，增加居民社区归属感和认同感，逐步实现社区自治（刘娴静，2006）。但是，随着社会治安形势以及社区治理矛盾的变化，国家日益强调社会管理，却在实际上造成了一种强化政府主导和管控基层社会的趋势。例如，首先通过“议行分设”的制度设计在社区居委会之外建立了社区工作站，社区居委会的行政职能逐步分化出来（耿署、陈奕伶，2007；王颖，2008；朱健刚，2010b；姚华，2010），社区工作站成为基层政府的“触角”。其次，北京、宁波等地方政府曾率先推出“网格化”管理模式，即在社区居委会之下建立“网格式”管理单元，设立“网格员”进行信息采集工作，从而加强政府对城市社区安全和公共服务事项的有效管控。政府逐步构建了“两级政府、三级机构、四级网络”的“网络化”或“网格化”城市社会管理模式。那么，这种强化政府主导和管理的模式是否真的有效，真的起作用呢？

首先，笔者通过调查发现这种看似功能强大、职责明确、层级清楚的城市治理结构背后，存在着治理效能的欠缺，其深层次原因是社区治理结构的碎片化。在笔者所调查的几个典型的社区中，都普遍地存在着社会经济地位差异显著的片区，这些片区内部的社会群体在住房、收入、教育、职业等方面都表现出较大的差异。同时，基于共同的住房特征和共同的生活联系，这些片区形成了一种“居住共同体”以应对城市生活的各种社会压力。由于难以形成共识，更难以形成社区的认同感，社区的碎片化极大地增加了管理的难度。加之参与实际社区事务决策和管理的机构多元并立，这些机构虽然采取一种合作主义的方式来进行管理，但很大程度上却导致了事权不一，降低了社区管理的效率。

其次，笔者通过调查发现改革时期的中国城市社区实际上存在“双层结构”：一是表层结构，即以国家权力为核心形成的一整套治理体系或架构；二是深层结构，即以居住特征为核心的碎片化“社区共同体”。表面上看，国家可以进行有效治理，而实际上国家权力却很难真正整合碎片化社区，难以对社区进行有效治理。为了更好地描述和分析上述现象，本章根据实际调查提出“社区的碎片化”这一概念。之所以使用“碎片化”来描述当前中国城市社区的结构状态：一是考虑到城市研究的理论传统中历来就有关于“碎片化”的经典分析；二是从国际比较角度看，中国城市社区的碎片化特征更为明显，机制更为复杂；三是考虑到与我国市场改革前的总体性社会结构相对应，碎片化结构形成确有其深刻的内在逻辑。那么，究竟“社区的碎片化”这一概念的具体含义是什么？怎样理解社区的碎片化？这种现象又是如何形成的？为什么复归总体性社会管理模式行不通？

为了回答这些问题，本章选取了B市[2]的4个有代表性的社区，通过问卷调查、座谈会、参与观察、深度访谈等方法来进行实证研究。田野调查地点位于B市郊区，被调查社区在地理位置上相互毗邻，调查区域共涵盖9006户约27000名户籍人口，而在社区内居住的外来人口有4万～5万人。调查社区类型包括商品房社区、后单位制社区、农转居社区、城中村等。本章使用的数据来自2013年笔者对这4个社区的问卷调查，调查采取配额抽样，共完成有效样本659个，其中X社区142个、L社区110个、M社区128个、Z社区279个。作为一种探索性研究，本章的结论不旨在代表全国状况，而是作为一种典型案例的分析，试图提炼理论概念以讨论改革时代中国城市基层社区基本秩序的变动。