1.1 应急通信的概念

应急通信可以定义为：为应对自然或人为突发性紧急情况，综合利用各种通信资源，为保障紧急救援和必要通信而提供的一种暂时的、快速响应的特殊通信机制。应急通信系统则是能够满足这种特殊机制需求的专用通信系统。为应对公共安全和公共卫生事件、大型集会活动、救助自然灾害、抵御敌对势力攻击、预防恐怖袭击和其他众多突发情况而构建的专用通信系统，均可以纳入应急通信系统的范畴。

应急通信是应急体系的重要组成部分，是国家应急保障的关键基础设施之一，在应急管理中发挥着越来越重要的作用。应急通信可以为各类紧急情况提供及时有效的技术保障，直接决定了应急响应的效率。为应对突发性公共事件，应急通信的基本要求是：建立健全应急通信和应急广播电视保障工作体系，完善公用通信网，建立有线和无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保通信畅通。

应急通信所涉及的技术体系非常庞杂，有不同的维度和体系。

从网络类型看，应急通信的网络涉及固定通信网、移动通信网、互联网等公用电信网以及卫星通信网、集群通信网等专用网络，无线传感器网络、宽带无线接入等末端网络。

专用网络在应急通信中基本用于指挥调度，例如卫星通信、微波通信、集群通信等。而公用电信网，如固定通信网、移动通信网、互联网等，基本都用于公众报警、公众之间的慰问与交流以及政府对公众的安抚与通知等。近年来，利用公用电信网支持优先呼叫成为一种新的应急通信指挥调度实现方法。公用电信网具有覆盖范围广等优点，政府应急部门可以临时调度运营商公用电信网网络资源，通过公用电信网提供应急指挥调度，保证重要用户的优先呼叫，如美国的政府应急电信业务、无线优先业务等。公用电信网支持重要用户的优先呼叫，逐渐成为应急通信领域新的研究热点。

从业务类型看，应急通信所涉及的业务类型包括语音、传真、短消息、数据、图像、视频等。从技术角度看，应急通信不是一种全新的通信技术，而是综合利用多种通信技术，这些技术类似积木块，在不同场景下，多个技术加以组合与应用，共同满足应急通信的需求。对于各类通信技术来说，应急通信是一种特定的业务和应用。在管理方面，要针对不同场景建立快速响应机制，协调调度最合适的通信资源，提供及时有效的通信保障，以建立完善的应急通信管理体系。可靠的应急通信保障体系既要包括技术层次上的网络安全系统，又要包括管理层次上的应急组织保障体系。

应急通信保障主要针对突发事件，不同于日常运行维护中的例行维护工作内容，主要适用于以下方面：

•发生自然灾害（洪水、地震、台风、泥石流、雪灾等）时；

•发生重大生产安全事故（矿难、火灾、爆炸、塌方等）时；

•发生公共卫生突发事件（重大疫情、重大伤亡救治等）时；

•发生社会安全突发事件（大规模集会、游行以及恐怖暴力事件等）时；

•举行重大活动（国事会议、大型体育运动会、大型展览、军事演习等）时；

•重大节日期间（国庆、重要民俗节日等）时；

•因其他电信运营企业网络中断需要本单位配合时；

•因电信运营企业自身运营事故导致企业自身网络发生重大异常或中断情况时；

•保障临时安排的重要通信任务时。

2009年7月ITU-R在召开的全球区域电讯标准合作会议上做出了一个决议：GSC-14应急通信决议。其中需要特别关注的有以下四个方面：

（1）公众到政府的紧急呼叫（告警或预警）；

（2）政府部门间的联动或指挥调度，也叫做公共安全通信或公共保护和抢险救灾通信；

（3）政府到公众的安抚或通告；

（4）公众到公众的慰问或报平安。

可以看出，（1）相当于我们常说的接警，而（2）则是相当于我们的处警，很明显（1）、（3）、（4）属公网通信范围，（2）才是真正的应急通信专网。

关于这方面，美国规定得比较明确：上述的（1）、（3）、（4）由FCC负责，（2）由国土安全部负责。而我国，（1）、（3）、（4）由工信部公网负责，（2）目前则由各部门各自负责，政府并没有指定或设置一个部门来专门管理应急通信工作。

这里又指出了“通信系统应急保障”和“应急通信保障”两个概念。“通信系统应急保障”是以通信公网为主，也即GSC-14应急通信决议中四个内容中的（2）、（3）、（4）。前面已提到，美国由FCC公共安全和国土安全局管辖的应急通信，即公共通信部分，它包含电话、电台、电视广播和警报等。而“应急通信保障”是指通信专网，也即GSC-14应急通信决议中四个内容中的（2）。美国由国土安全部应急通信办公室来负责协调政府各应急响应部门应急通信保障，负责美国国家应急通信计划实施（NECP）。它影响到各级政府部门约280万政府应急响应官员，其中包括：消防部门、应急救护部门、公安和执法部门和立法、公用事业部门等。所以两者同样重要，但不能混淆和相互取代。

应急响应最终的目的是为了保证人的生命和财产安全，也即常说的保护和救援。因此，我国需要一个类似于美国针对政府各部门、各级政府以及其他应急相应部门、机构和志愿者在应急处置时的通信能力保障的国家应急通信计划，这是应急通信保障最重要的部分。但是，目前我们只有国家通信保障应急预案和各级政府重大事件应急预案中的通信保障，只能保障应急通信决议四个内容里的（1）、（3）、（4）。

从应急通信保障来说，目前国内更多关注的是建立一个统一平台，将已有的应急拨号（110、112、120、122等）统一接转处理。但这只解决接收报警的问题，关键是怎样组织指挥调度人员和资源实现应急响应（抢险和救援），尤其是事件一线人员现场指挥调度的通信保障。这就是要解决处警的问题。它要靠城市政务无线网络来实现，目前都使用数字集群通信网络。

ITU-R还提出了一个PPDR（Public Protection and Disaster Relief），即公共保护和抢险救灾，简称为公共安全（通信）。PPDR事件主要有

自然灾害：主要包括水旱、气象、地震、海洋、生物和森林草原火灾等灾害；

事故灾害：主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等；

公共卫生事件：主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；

社会安全事件：主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。

可见，PPDR所考虑的内容是相当完善的。

当重大事件发生时，通信面临的基本情况是：瘫痪、损毁或者资源不足，因此需要紧急处理，来支持事件发生区域的通信保障。这涉及四个层面的问题：一是国家对于紧急事件的组织体系、保障体系及网络架构；二是区域联动的组织体系和网络架构；三是现场（事件发生地域）的组织体系和网络架构；四是在事发当地个人（如灾害发生时，救灾人员和被救人员）的通信保障设备和手段。