群体性事件预警机制问题研究

课题主持人：宁夏回族自治区党委常委、政法委书记、公安厅厅长 苏德良

课题组成员：宁夏公安厅副厅长 王正升

宁夏司法厅副厅长 陈福勇

司法厅基层工作指导处处长 穆风山

司法厅基层工作指导处副处长 吴建新

课题执笔人：吴建新

摘要

本课题结合宁夏实际，探求群体性事件预警机制在突发事件中的作用和社会预警系统发展问题，通过研究，提供一个具有实战和应用价值的模式和思路，为有关方面提供解决问题的应对意见。

关键词：群体事件 预警机制 研究

一、群体性事件的特点及成因

根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》规定，群体性事件属于社会安全事件，是指由于人们的利益或相关诉求不能够有效满足而引发的部分群众参与，有一定组织和目的，采取围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、聚众闹事、群体性上访等行为，并对政府管理和社会秩序造成影响甚至使社会在一定范围内陷于一定程度对峙状态的事件。群体性事件的类型根据行业和内容性质可大致分为经济性、政治性、社会性、民族性、文化性等五种类型。

由人民内部矛盾引发的群体性事件是我国在经济社会发展进程中产生的问题，具有一定的不可避免性，除了具有群体性、突发性、破坏性等特征之外，还呈现利益的主导性、诱因的多样性、主体的多元性、行为的偏激性、影响的冲击性、处置的艰难性等特点。其成因主要有以下几方面。

（一）利益和结构调整引发的矛盾冲突

我国正处于全面转型时期，社会分化的加速、利益格局的调整、新旧体制的碰撞，导致人们价值体系的紊乱，利益冲突的增加，从而引发了大量的群体性事件。如国有企业改制转制以及其他所有制企业经营管理过程中，原有职工的利益受损或得不到保障；农民工合法权益缺乏制度化保障，农民利益诉求与表达渠道不畅通影响农民生活；利益分化与利益格局的重新调整，造成一些群众心理失衡，相对剥夺感增强，对社会不满情绪加剧。如宁夏固原市“7·30”事件、“6·07”事件和紫竹家园、碧水兰亭建筑工地农民工集体上访事件。

（二）社会保障滞后和就业矛盾引发的矛盾冲突

大量的企业下岗职工、农民工、大学生就业困难，他们的基本生存、生活问题成为严重的社会问题。如银川市“康居C区”失地农民因供暖安置问题，每年冬季都要上访；平罗沙湖纸业公司部分职工因养老保险、身份置换补偿金落实问题，石炭井矿务局、大峰矿和煤机三厂的一些农场工人（多为60～80岁之间的老人）为解决身份和待遇问题，多次集体上访。

（三）不法违规行为导致严重后果引发的矛盾冲突

突出表现在：非法集资，高息揽储；非法传销，谋取不义之财；制假售假，危害百姓；个别开发商虚假承诺，欺骗群众；安全事故造成群众生命财产的重大损失，引发群众大规模集体上访等。

（四）基层组织软弱涣散引发的矛盾冲突

据调查分析，群体性事件产生最直接的原因80%以上来自基层。究其原因，由于一些基层组织机构不健全，人员不稳定，经费缺乏保障；一些基层干部不愿管、不敢管，或者将矛盾往上推，往外推，导致矛盾激化；基层组织能力缺乏，不熟悉政策法规，难以做到依法调解控制，甚至被一些闹事者牵着鼻子走。

（五）决策不当与执行走样引发的矛盾冲突

制定政策严重脱离实际，有时政出多门，规定不一致；有些政策缺乏衔接配套，有些缺乏全局、长远考虑；中央已确立的重大政策在一些地方得不到落实，政策宣传不深入、不广泛、不及时，传达贯彻不力、断章取义、歪曲执行等，影响群众对政策的了解和理解。

（六）工作作风和腐败现象引发的矛盾冲突

一些领导干部形式主义严重，工作方法简单、作风粗暴；办事不民主、政务不公开；以权谋私、贪赃枉法；弄虚作假、欺上瞒下；贪图享乐、生活糜烂；处置群体性事件的能力低下等。

（七）群众双重思想观念导致的矛盾冲突

目前，群众维权意识增强，但守法意识薄弱，要求政府和领导、他人遵纪守法，自己却不愿遵守法律；有些群众受“不闹白不闹、闹了不白闹”及“找企业不如找政府、找政府不如堵公路上铁路”等错误思想影响，动辄采取集体上访等形式，给有关领导部门施加压力；有些群众存在“从众心理”，认为“法不责众”，一旦个人利益受损就头脑发热，产生与他人、集体和社会的对立情绪，甚至诉诸激烈手段，制造事端向政府施压。

（八）法治建设相对滞后导致的矛盾冲突

主要表现在法治不够健全，制度建设滞后，司法腐败、执法难等问题，致使人们对法律的公正性产生怀疑，对诉诸法律解决矛盾信心不足；加之法治理念和依法行政的缺失，有时政府为了社会稳定的需要，不按程序办事，而是以行政手段解决冲突，助长了“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的心理定式；还有相当一部分群众和领导干部法治意识淡薄，往往企图采取非法治化手段快速实现目的和效果。

（九）社会缺乏自我调控机制导致的矛盾冲突

主要表现在腐败问题未能得到彻底遏制，政企不分、政社不分等问题尚未解决；社会阶层贫富差距不断拉大，社会宣泄渠道不畅，利益表达机制不健全，社会整合控制机制的弱化等；旧的规范、价值观念和行为模式被否定或遭到破坏，新的尚未形成或未被普遍接受，社会成员的行为缺乏明确的规范约束，社会矛盾和冲突难以得到有效的调节和控制。

（十）敌对势力的插手和操纵引发的矛盾冲突

往往在一些群体性事件背后，总有小部分人在幕后操纵，挑动群众的不满情绪，企图扩大事态，增加党和政府的处理难度，尤其是境外敌对势力往往利用我们发展中出现的暂时困难和工作中某些失误借机乘势，大肆渲染，挑拨是非，制造混乱。

有效减少并解决群体性事件，从根本上说要靠大力发展经济，改善民生，建立健全社会保障体系，实施全方位鼓励就业政策，切实转变政府职能，加强廉政建设等措施，从根本上消除和减少各种矛盾冲突因素；同时，通过加强制度、机制和法治建设，建立科学化、民主化的决策机制，加强和完善地方各级领导责任制，建立正常的减压机制、调节机制、利益表达机制、政治参与机制等对策措施，及时疏导、缓解、防范和处理群体性事件。诸如此类问题是一个宏大的社会建设系统工程，需要多主题、多角度、多学科、深层次的专门研究，才能有效地预防和规避群体性事件的发生。

二、预警系统是有效预防与应对群体性事件的基础保障

《国家突发公共事件总体应急预案》要求各地区、各部门要坚持以人为本、减少危害，居安思危、预防为主，统一领导、分级负责，依法规范、加强管理，快速反应、协同应对，依靠科技、提高素质的原则，完善预测预警机制；《中华人民共和国突发事件应对法》规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制；突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则，建立健全突发事件监测预警制度。

（一）预警系统的构成要素

联合国国际减灾战略（ISDR）把预警定义为：由专门的机构提供及时和有效的信息，使得处在危险中的个人或组织迅速采取行动以避免或减少他们的风险，并准备有效的应对。按照ISDR的定义，预警系统主要包括四个关键要素：对危险的认知和定位；监测和预知即将发生的事件；处理相关信息，并向政府当局和公众发布可理解的预警；采取合适和及时的行动，以便对预警作出有效的反应，即风险知识、监测和警示服务、发布和沟通、应急能力。由此可见，预警系统某种意义上可以看做是一个采集、处理、分发各种实情信息的枢纽，最终目的是要为政府和公众作出各种应急决策、采取有效的行动提供可靠的依据。

（二）建立社会预警系统已成为重大的政府需求

预警系统是政府应急系统的“耳目”，对政府履行应急管理职责，保障人民群众生命财产安全有着无可替代的作用。从我国当前应急管理工作的实践来看，各级政府的精力主要放在了如何应对突发事件和突出政府的作用和地位上面，还没有对如何有效发挥预警系统特别是公众在应急预警中的作用引起足够重视。

1．社会预警系统的主要途径。预警系统的运行，是通过对社会现行运行状态及未来发展进行预测，利用现代科学技术手段进行各种监测和社会调查，运用统计资料、数学模拟和计算机模拟等对诸多社会变量特别是社会问题进行预警分析。社会预警的主要途径是调查公众的社会态度，是一个重要的社会心理现象，也是社会心理学理论的核心概念。社会态度一旦形成会相对稳定，越是属于核心价值的态度，越是稳定；越是核心的态度，对行为的主导作用越是显著。研究表明：通过公众调查，既可以及时发现社会问题，又可以从总的趋势上预测公众可能的行为；通过社会态度调查预警社会不稳定因素是可行的。

2．社会预警系统的基本功能。主要有四项：一是监测，通过了解的公众社会态度监测社会形势变化，发现社会风险因素；二是建议，通过了解到的公众社会态度及反映的社会问题，为国家公共政策制定提供科学建议和技术支持；三是疏导，公众的一些不满情绪，只要能以恰当的方式宣泄就可以得到平息，公众社会态度调查本身就是一种关注和倾听，可以成为宣泄不满情绪的恰当渠道；四是监督，公众社会态度调查可以补充官方正式沟通信息的不足，监督基层官员的行为。

3．社会预警研究的特征。主要表现：一是社会预警研究服务于国家行政，研究结果不公开发表；二是由于研究的问题涉及国家安全，商业性机构显然不合适承担，作为公众态度对象的政府机构也不便于直接操作，所以应有公立研究机构承担；三是社会预警研究须长期追踪调查公众的社会态度，比较不同时间的公众社会态度可获得更多有意义的信息；四是社会预警研究需要多学科学者参与，社会问题复杂，涉及因素颇多，需要众多学科的学者共同参与。

（三）以人为本的预警系统是社会预警系统建设的方向

确立“增加一分预警投入，减少十分直接损失，避免百分间接损失”的思想，建立预警系统，是政府适时调整政策，及时疏导、缓解和防范危机因素，实施有针对性的社会控制手段，防止冲突的发生的应有之义。而坚持以人为本、促进全社会广泛的参与是建立完善预警系统的主要方向。

1．由下往上和自上而下的元素集合。“由下往上”是从基层社区的角度而言的，“自上而下”是从上级部门为基层部门提供支持和指导而言的，确保信息互通和预警取得理想的成效，两者缺一不可。因此，预警系统如果不能得到更高层次的政府决策机构以及科研部门的支持，很难真正发挥其应用作用。

2．把当地社区纳入到预警流程之中。从世界范围来看，很多卓有成效的预警实践往往来自于基层部门普通老百姓的广泛参与，他们利用简便快捷的方式采集数据，并把相关的信息提供给预警系统处理，往往能够形成有效的预警结果。也就是说，有效的预警与公众的参与密切相关。

3．多重预警发布方式。为了保证预警信息能及时准确地被获取，其发布一定要借助公众比较常用和熟悉的渠道。在我国，收音机、有线广播、电视、移动通信和互联网等都有很高的普及率，这为预警信息的获取和发布提供了多种选择，为保证预警信息及时准确的传播创造了良好条件。

4．提高公众认知能力和应急技能。要想发挥预警系统的作用，必须提高公众的认知能力。从世界各国的预警实践来看，学校的应急预警教育和社会的应急预警培训是提高全社会整体预防与应急能力的重要手段。

5．把各方面的因素综合在一起。一个好的预警系统必须把以上几个方面的要素有机结合起来，确保做到各个要素的参与主体能规范性地进行会商，以便更好地实现相互理解和沟通；必须建立起跨越各要素的特定职责，认同并执行。除此之外，还需要强有力的基础作支撑，包括科技支撑、政治支持，以及法律、规则和制度上的职责。

促进全社会参与预警体系的建设，首先，要从观念上突破封闭保守思想，要认识到只有充分调动人民群众参与预警体系建设的积极性、主动性和创造性，才能真正激发预警系统蓬勃的生命力；其次，要为人民群众参与预警体系的建设创造必要条件，特别要充分利用互联网、移动通信等各种现代先进的信息通信技术，最大限度地方便人民群众的使用和参与；再次，要通过系统的宣传和教育，扎实有效地培育人民群众的预警意识和能力，为他们更好地参与各类预警行动提供必要的理论支持和实际的技能支撑。

三、建立群体性事件预警机制的思考

综上所述，群体性事件预警机制属于政府和部门突发事件应急平台体系的社会预警系统。各级政府和部门应当将其纳入以人为本的社会预警体系建设总体规划，把发现和填补预警领域的各种空白，建立健全预警机制，完善预警系统的建设作为一项首要任务来抓，有计划、有步骤、分阶段地推进适合本地区实际需要的预警系统建设。

（一）群体性事件预警机制的关键要素

坚持居安思危、预防为主的指导方针，以一个着眼长远的数据计划、一个稳定可靠的信息系统、一个预警科学的技术平台为支撑，构筑一个管理规范、运行科学、奖罚分明的预警机制。

1．建立调查评估机制。一是对公众社会态度进行调查，通过监测各地城乡居民对社会问题严重程度的判断、对当地政府和基层干部的满意感，从中辨识引发公众不满的社会风险因素及公共政策失误和不当行政行为，从中发现和预测群众将于何时何地采取何种对抗行为，对群体性事件进行预警。二是对重大决策重大项目社会风险进行评估，坚持“风险评估先行、防范化解联动、建设与调解并进、发展与稳定统筹”，把社会风险评估结果作为决策的重要依据，把风险防范控制措施作为审查的重要内容。三是对群体性事件进行调查评估，成立群体性事件调查评估小组，多渠道搜集资料，把发展性评估目标放在突出位置，向政府提交评估报告并向社会公布。

2．完善三调联动机制。一是强化人民调解基础性地位、全局性作用，突出城乡社区基层组织建设和专业人民调解组织、专职人民调解员队伍建设，进一步拓展人民调解工作领域。二是树立调解也是执法的理念，以案结事了为目标，进一步加强三调联动建设，着力促进司法调解、行政调解的深入开展和与人民调解的有效衔接。三是建立社会预警指标体系，由各级法院、公安、劳动保障、统计、工会、民政、信访等部门，把可预见到的、涉及自身问题的矛盾在工作中逐一化解，并做好防范预测工作。

3．完善分析报告机制。各地各部门按照“属地管理”“谁管理谁负责”的要求，认真落实矛盾纠纷排查分析制度，集中时间和精力，定期排查和及时掌握本地区、本系统、本单位的不稳定因素，根据矛盾纠纷排查调处工作情况，采取直接报告、季度分析报告、定期汇报或联调联动报告等形式，分析预测预警群体性事件。

4．建立信息沟通机制。有效预警的关键是信息沟通，理性化的沟通系统也是人民群众实现权利的保障。建立以科学技术为支撑的信息网络平台，确保各环节、各方主体之间的联系沟通、协商，与事件群体、与公众的信息沟通，包括沟通的适时性、有效性，沟通方式和渠道的科学性、合理性，沟通内容的准确性、充分性，通讯技术性能的可靠性和恢复力等。

5．预警责任追究机制。预警机制的组织保障重在构建责任体系，明确工作任务、落实目标责任是确保预警机制发挥作用的关键环节。这项工作应纳入各级政府和部门年度目标管理考核内容，对发生群体性事件的，对在职权范围内应该解决而没有解决导致群体性事件发生的，对于分管工作范围内发生群体性事件负有领导责任的单位和个人，应处分直接责任人，追究有关领导的行政责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。

（二）建立群体性事件预警机制需要解决的问题

群体性事件预警系统需要强大的政府支持和协调，需要有清晰的角色和职责分工，包括非政府组织、区域性组织的广泛参与。群体性事件预警机制应坚持预防为主、关口前移，立足基层、依靠群体，信息先行、快速反应，整合资源、强化能力，统一指挥、协同应对，政府主导、社会参与的原则，确保组织完善、职责清晰、运转协调、保障有力。

1．组织机构。建立健全由党委、政府统一领导，维稳机构牵头，相关部门配合协作，全社会共同参与的预警机制，努力形成政府主导、分级负责、条块结合、属地管理的工作格局。成立社会预警研究组织，进行应急平台研究，突出综合风险评估、信息获取、数据库、预警和应急预案，智能生产动态决策方案的集成技术的研发；负责群体性事件平台建设、管理和服务，并对全社会、各地区、各单位的预警信息进行收集分析，及时向党委、政府提交研究报告，向社会发布信息，进行群体性事件调查评估和追究责任等工作。

2．部门职责。政府各部门特别是政法组织，应分别成立相应的组织机构，以科技为支撑，采用先进的监测、预测、预警、预防、应急储备技术和装备，充分发挥专家作用，加强群体性事件预警与应急管理的基础研究与应用研究基地、应急平台技术中心建设，认真履行职责，高标准建设信息网络平台，高质量落实涉及本部门群体性事件预警任务，积极配合维稳机关，扎实开展预警工作。

3．人员队伍。以人民解放军、武警公安部队和预备役民兵为处置突发事件的主要依靠力量和突击力量，以社会组织为主体，切实加强各个专业预警应急队伍建设，特别是要以教育培训体系为支撑，充分发挥高校、社科机构、各类组织、政府有关部门在培养公共安全人才方面的作用，推进产学研结合，联合培养群体性事件预警与应急管理人才、信息工程技术人才和化解矛盾职业技能人才。

4．保障问题。群体性事件预警与应急平台体系属于处置突发事件的重要技术保障系统，是实施应急预案的工具；科技支撑体系是预警与应急平台体系的核心支撑体系，是预警与应急平台体系不断优化升级的动力源泉；教育培训体系是预警与应急平台体系不可或缺的重要支撑体系，是提升社会公众参与群体性事件预警能力的基础，三者共同组成预警与应急平台的支撑体系，由政府财政和社会法治来保障。

（三）充分发挥司法行政在群体性事件预警机制中的作用

司法行政具有法律服务、法律保障、法制宣传教育等功能，特别是人民调解组织网络健全、人员队伍庞大、根植基层贴近群众，既有传统文化的底蕴，又有法律法规的保障，在群体性事件预警机制中处于基础性的地位。以人民调解为基础，坚持早谋划、早发现、早报告、早控制、早解决，着力推进专职人民调解员队伍、信息网络技术和法律服务专业人才入驻、服务农村城市社区和各行业性调解组织民生计划，是彰显司法行政在群体性事件预警机制中全局性作用的战略抉择。

1．切实加强专业化、职业化、社会化人民调解组织队伍建设，深入推进社会矛盾化解和群体性事件预警工作。以村居委会、城市社区居委会和各行业性调解组织为基础，通过政府向社会组织购买服务和大力推行人民调解员以案定补等，全面开展村居（社区）“法律服务中心（人民调解信息中心）”建设，努力实现农村各行政村、城市社区和各行业性人民调解组织、专职人民调解员的全覆盖，推动政府职能向公共服务转变。

2．进一步完善人民调解、司法调解、行政调解有效衔接互联互动网络体系，深入推进三调联动工作。着力构建以人民调解为基础，政法各部门、相关单位紧密联系、有力联动、规范联调、有效联防、共同预防和化解矛盾纠纷的“四张网络”。一是完善联系网。积极联合自治区政法系统和交通、劳动人事、信访、医疗卫生等部门，总体规划、有序开展调解工作联合调研、联合培训等活动，着力打造预防和化解民族矛盾纠纷特色品牌的紧密联系网。二是强化联动网。认真落实县（市、区）矛盾纠纷三调联动工作制度，不断强化重大矛盾纠纷领导包案、相关部门联动处理和责任追究制度的联动网。三是实施联调网。畅通乡镇（街道）三调办“两所一庭”优势互补渠道，实施以人民调解为基础的联调、联防、联勤、联治、联创等预防和化解矛盾纠纷的联调网。四是构筑联防网。严格落实“两排查一分析”制度，着力构筑以村居（社区）调委会和调解纠纷信息员为主体，以提供“一站式”法律服务为支撑的矛盾纠纷联防网。

3．着力构建信息化、网络化、专业化司法行政信息网络体系，夯实公共安全和群体性事件预警机制基础。根据公共安全和应急管理科研发展的现状和需要，在现有基础和加速司法行政信息中心机构建设的基础上，努力将“数字司法”纳入国家公共安全和应急管理的基础研究与应用研究基地、国家工程技术研究中心建设规划同步进行，争取项目开展区、县、乡三级“法律服务中心（人民调解信息中心）”建设，着力进行公共安全综合风险分析、信息获取、数据库、群体性事件预警、智能生成动态决策方案的集成技术研发及其应用。

4．建成公共安全领域培养本科—硕士—博士的学科体系和人才培养体系，为公共安全应急和预警提供人才保障。充分发挥警官职业学院、科研机构、政府有关部门在培养公共安全人才方面的作用，设立人民调解、基层法律服务、信息网络等科目，推进产学研结合，联合培养群体性事件预警与应急管理人才、信息工程技术人才和矛盾纠纷调解职业技能人才，为基层法律服务工作者队伍、专职人民调解员队伍和法律服务中心（人民调解信息中心）提供人才保障；同时，实施乡镇（街道）、村居（社区）人民调解委员会主任全员轮训计划，通过人民调解、法律服务专业系统的教育培训，全面提升基层社会组织人员重大矛盾纠纷信息预警能力。

【参考文献】