新社会组织法律渗透和依法治理问题研究

课题主持人：宁夏司法厅党委副书记、副厅长，宁夏大学硕士生导师 陈刚

课题组成员：宁夏司法厅法宣处调研员，高级工程师、法学研究生 李清范

宁夏民政厅民间组织管理局副局长 马玲

宁夏司法厅法制宣传处处长 崔爱东

宁夏司法厅法制宣传处主任科员 阮桂红

课题执笔人：李清范

“新社会组织是我国改革开放以来，新涌现出来的一种相对于传统行政组织管理形态之外的社会组织形式”，也是我国各级普法依法治理和行政管理机构、推进法治化建设、加强社会管理创新的一项全新的课题。本研究以新社会组织为对象，以现阶段在新社会组织中开展法律渗透和依法治理为核心，专题研究解析相关问题，为消除当前法制宣传教育、基层依法治理与社会组织管理中的薄弱环节，加速社会的法治化进程，提出探索性的意见。

一、引论

我国的新社会组织始建于20世纪80年代，是改革开放后兴起和发展的一类公益性、社会性、专业性、服务性、研究性、自治性的新型社会组织形式。新社会组织的产生，为促进经济社会的快速发展，加速公共服务体系的同步建设，推进社会的改革转型，加强基层民主政治参与等，起到了重要的作用。与此同时，总量不断扩大、门类不断延伸、人数不断增长的新社会组织，在自发产生与政府培育的有机结合下，逐步引申出了管理、规范、指导、监控等一系列的社会管理问题，也为依法管理、实施法律渗透和依法治理，提出了全新的要求。新社会组织在提供服务、反映诉求、规范行为、增强社会自治功能的同时，自身在法律素质、诚信守法、依法治理、遵从社会法治规则和履行基层民主政治有序参与、强化社会依法治理、保障人民依法行使政治权利等方面积累了许多问题。因此，对新社会组织法治状况的研究，显得十分重要和紧迫。

其一，新社会组织的属性特征，表明了有别于传统管理组织的形式特征，深谙了民间性、社会性、随意性、自发性、松散性、非政府性和不可控性的属性特点。其领域的宽泛性、参与的自愿性、分工的专业性、形态的松散型、功能的中介性、结构的交叉性、职能的非政府性和非经济性、群体的特定性与不确定性等，为现行管理体制和既有普法依法治理模式，提出了全新的要求。

其二，新社会组织特有的组织构架、宽泛的触及领域和庞大的人员基数，形成了社会转型期的特殊版块，使得既有的普法依法治理措施难以对症，成员的整体法律素质较难提升。

其三，新社会组织在非政府、非行政和社会化、民间性等要素的定位下，组织成员的政见、观念、导向、法律素质和机制模式大相径庭，具有很大的随意性、未知性和不可控性，是现阶段社会管理创新中需要加强的重点领域。

其四，在新社会中开展普法依法治理，其响应度、互动指数、预期效果等差异很大。须找法律渗透的切入点，强化联动协同，制定相应措施，组织和发起相关的活动，才有望在新社会组织中达到广泛普及法律、全面实施依法治理，引导和扶持新社会组织规制自律的最终目的。

其五，社会组织中的人员法律素质和对法治建设的态度差别较大。在权重较高的一般性新社会组织中，尚未形成浓郁的法律氛围并养成依法办事的执业操守。同时，受自益、互益等新社会组织建立初衷的影响，新社会组织的成员对法律及法治建设的关注度和依赖度普遍不高，情况千差万别，内部治理模式不容乐观。许多新社会组织人员难以通过基本的法律素质测评，在学法、知法、守法、用法几个层次中，大多处于法律知识的普及、基本意识的形成等初级传导阶段，法律思维的形成和运用尚处未形成……鉴于此，有必要结合宁夏与全国实际，对上述问题展开深入研究，以寻求在新社会组织破解问题的初步答案。

二、宁夏新社会组织发展特点及其规律

（一）宁夏新社会组织基本情况

宁夏是一个经济欠发达的内陆型少数民族自治地区。宁夏的新社会组织建设与全国一样，随着改革开放的深入发展不断壮大，现已遍及社会团体、行业协会、中介组织、非赢利机构、基金会等方方面面。截至2010年，宁夏登记备案的社会组织共有16608家，备案的基层社会组织12141家，依法登记注册的社会组织4810家。登记注册的社会组织中，社会团体3953家，民办非企业单位839家，基金会18家。同时，宁夏社会组织年平均增长率为13.7%，高于全国年增长10%的水平；每万人拥有社会组织6.9个，高于全国每万人拥有社会组织2.6个，接近于部分东部发达省市。

在宁夏最活跃的新社会组织中，大多集中在行业协会、社会团体等服务性的社会组织中，许多新社会组织依托原有行政管理格局开展社会组织活动，在引导、凝聚和管理社会资源方面，较其他社会组织显现出了无法比拟的组织、协调、指导能力，是法律渗透和依法治理的中坚力量。但纯粹的民间社会组织，在发展、定位、走向和依法管理上多显现出难以掌控的迹象。这些新社会组织较多关心自身的功能发挥，而对法律渗透和依法治理兴趣不高，所能接受的法制教育基本停留在大众法制宣传教育和公共传播的层面，在运行、决策、管理中易发一些随意的人为问题。加之，范围广、数量大、人数多、战线长的基本特点，成为新社会组织开展法律渗透和依法治理的难点所在，也是提高民间组织社会法治化管理水平的关键方面。做好这类新社会组织的法律渗透和依法治理工作，无疑为各级普法依法治理，民政和各行政管理机构提出了新的考验，在全国广泛开展第六个法制宣传教育规划，全面推进市、县（区）依法治理创建活动的今天，关注新社会组织的法律渗透和依法治理，前瞻性地研究新社会组织依法管理等全国性的问题，对于履行职责、强化民族地区法制宣传教育功能的提高，具有现实的指导意义。

（二）宁夏新社会组织发展与西北各地的比较性研究

据表1显示：宁夏的新社会组织发展中，“社会团体”类组织相对数居西北和全国之首，高达82.18%，出现了“倒三角”的格局，“基金会”的比重仅次于全国，高于西北各地，而“民办非企业单位”相对数居西北最末。在西北地区中，宁夏无法与全国和陕西的社会组织均衡发展相比较，差异极端度出现了罕见的“脉冲”，结构十分悬殊，比青海、甘肃、新疆三省区的“倒三角”更为突出。由此可以看出，宁夏新社会组织的法律渗透和依法治理工作面，散落于权重畸高的“社会团体”中，这一组织类型，无疑是推进法律渗透和依法治理工作的着重点。

其次，据图1和相关资料显示，由于人口基数、社会发育程度和地域情况所致，宁夏的社会组织法律渗透和依法治理工作量虽在数量上高于青海、低于新疆，但由于所辖区域偏小，工作的实现难度较其他省份偏低，总体负荷处于较轻的区段，实现的可能性相对较大。

（三）宁夏社会组织素质情况与西北地区的比较性研究

表2清楚地反映了宁夏社会组织的基本素质状况。经分析研究，在西北5省中，宁夏新社会组织的党建覆盖面滞后于全国和西北其他省区，但党员占新社会组织成员的比重位于西北第二。与全国相对数比较，宁夏新社会组织中党建数与全国相差近10个百分点，党员占新社会组织成员比重相差1.19个百分点，政治力量的比较优势不很明显。其次，宁夏新社会组织成员的文化素质在西北5省中排倒数第二，比基数超出3倍的陕西略高出0.95个百分点。但考虑总体数量、统计误差和时点界限后，基本无优势可言。因此，宁夏新社会组织的政治、文化素质不容盲目乐观，需通过不懈努力，逐步缩小素质和基础性的差距，才有望达到预期的目的。

（四）宁夏新社会组织行业分类及可利用资源探讨

新社会组织开展法律渗透与依法治理内部资源的利用，是一个值得研究的问题。以宁夏权重最高的社会团体为例，在3953个社会团体中，分科技研究、生态环境、教育、卫生、社会服务、文化、体育、法律、工商服务、宗教、农业及农村发展、职业及从业组织、国际及涉外组织、其他等14个行业类别，涵盖了经济社会生活的方方面面，其中：与法律相关的社会团体比重极低（仅40家），占社会团体总数的1%。换言之，仅仅依靠新社会组织内部的法治力量开展法律渗透与依法治理不很现实，只能另辟蹊径，在动员涉法类社会团体发挥公益作用、参与社会法治建设的同时，还需动员有行政执法背景的社团参与法律渗透与依法治理。在上述基础上，剩余的纯民间性的大部分社会团体需通过确立相应的机制体制，来扶持、引导、推进和规范法律渗透和依法治理工作。通过深入的工作，促使内因发生变化，走自觉学法、守法、用法，自觉开展依法治理的路子。图2显示了宁夏社会团体行业分类和权重的关系，对社会团体中可利用的基础资源有一个形象的展现。而从分类情况来看，占21%的“其他”类民间社会组织在法律渗透和依法治理的推进中存在一定的难度，其余均在正常的行政管理范畴之中。显然，动员现有的行政管理机制，组建联动的机制体制，均是破解新社会组织在法律渗透和依法治理的关键“棋子”。

（五）宁夏新社会组织目前接受法制教育的基本途径

由宁夏回族自治区依法治区领导小组办公室、司法厅、民政厅组成联合课题组，对全区5个地级市新社会组织普法依法治理情况进行了调研，目前宁夏各地虽未专门针对新社会组织开展法制教育工作，但既有途径的传播，或多或少对新社会组织有一定的熏陶，其获取法制宣传教育的渠道与社会公民极为相近。

一是由各级普法依法治理机构组织开展的法制宣传教育专项活动的辐射影响。比较有影响力的有“12·4”全国法制宣传日系列活动，自治区及各市、县（区）组织开展的各类法制宣传教育活动，以及涉及民生的重大法律法规的宣传普及活动。

二是由各司法及行政执法部门结合专业法的实施，面向社会开展的法制宣传教育活动。其开展时间多为专业法颁布、实施纪念日等宣传活动，但宣传内容、涉及领域、实施范围均比较单一，与门类繁多的新社会组织的需求存在一定的差距。

三是由一些行政管理部门组织开展的法制教育活动。其针对性、实效性优于其他法制宣传，但覆盖面极为有限，大量的、与行政管理部门脱钩的社会民间组织尚未包容进去。

四是由广播、电视、报纸、网络等媒体面向社会、公众开展的法制教育。其优点在于传播面广、受众广泛、波及度高。但对新社会组织而言，依然存在针对性和实效性不强等突出问题。

五是由社区、街道、单位、乡村开展的常规法制宣传教育的自然扩散和辐射。

但是，以上法律宣传教育的受众，并非针对新社会组织。在活动设计、内容侧重、实施效果等方面与新社会组织的实际法律需求存在很大的差异。同时，新社会组织产生30余年来，其管理、决策、运作主要依照内部规章，新社会组织的依法治理、规制自律等并未涉及，在人员法律素质提升、依法治理等方面大多处于“空白”状态。凡此种种，均使新社会组织所承担的社会功能和集聚社会资源的组织优势难以充分发挥，新社会组织自身的发展、建设和稳定受到了制约，法治建设在新社会组织中的融合、移植、运用、取向等处于顺然的状态，引导、发展、规范、提高的难度依然很大。

三、新社会组织开展法律渗透和依法治理的价值与目的

第一，自1986年至今，我国连续开展了26年公民法律常识普及和地方、行业、基层依法治理工作，2006年至“五五”普法末，开展了“法律六进”（进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位）工作，将领导干部、公务员、青少年、企业经营管理者、农民列为“五大重点普法对象”，使公民的整体法律素质有了明显提高。但大量的法治实践证明，尽管实施了一系列的法制教育普及措施，但消除法制教育和依法治理的薄弱点、提高全社会的法治化水平，依然是社会管理的当务之急。因此，开展新社会组织的法律渗透工作，进行“冷门”领域的探索和突破，对于细化国家的法治管理，扩大法制教育、依法治理的覆盖面，规范新社会组织的依法治理，推进社会的法治进程等，具有重大的实践价值。

第二，从我国的普法依法治理实践来看，研究和探索新社会组织法律渗透和依法治理问题，不是一个地区或部门的单一行为，而是涉及全国的共性问题。全国人大常委会《关于进一步加强法制教育的决议》中，对新经济、新社会组织开展法制教育提出了明确的要求。全国普法办主任、司法部长吴爱英在第七次全国法制宣传教育工作会议上明确指出：“大力加强……非公企业、新社会组织等法制宣传，……努力消除普法死角盲区，实现法制宣传教育全覆盖”等，均为新社会组织开展普法依法治理工作提出了明确的要求，也为全国各级普法依法治理机构、民政、工商等行政管理机构提出了全新的任务。

第三，把视线纳入新社会组织，从新社会组织的结构、层级、人员、运作方式、特点规律与问题入手，全面剖析新社会组织的法治管理问题，揭示新社会组织的基本面貌，强化对社会组织依法治理的关注、重视和投入，促推新社会组织多元、有效管理机制的建立，是我国启动第六个五年普法规划的一项重大的实践性课题，也是我国普法依法治理领域范围一项重要的突破。经对我国26年的法治研究成果检索，我国迄今尚未对新社会组织法制教育和依法治理问题进行全面、系统、科学、深入的研究，国内的知名社科机构、管理机构、高校和发达地区的研究单位亦无开创新社会组织法律渗透及依法治理问题研究的先例，这一研究领域在国内尚属空白，具有一定的前瞻、独创、探索和引导价值。

第四，在社会转型时期，通过对新社会组织法制教育和依法治理问题的应用研究，促使国家各个层面关注新社会组织的法治建设，探索新社会组织法治管理的实施路径，对于加速社会的法治化进程，推进社会管理的创新提高，防范新社会组织在法治建设中可能出现的一些问题，提高特殊群体的依法治理水平，消除法制教育和依法治理的薄弱点，以及强化我国的社会组织管理，提高全社会的法治化水平等，具有重大的现实和实践意义。

第五，揭示新社会组织的基本面貌，研究分析我国现行社会组织管理体系、监管机制利弊，分析行政管理和内部自治等模式以外法治管理的有效性，探索依法管理、行政监管、自治管理、行业管理的相互契合，论证“多管齐下”的综合效应，进行新社会组织“法律体征”的全面测试，前瞻性、交融性、探索性地驱动庞大社会组织管理形式，研究法治建设创新措施，规制新社会组织行为，强化新社会组织法治管理的对策探析，对于预警和防范新社会组织中潜在的法治问题及其隐患，推进社会法治进步等，具有重要的实战价值。

在“六五”普法规划全面实施的今天，无论从新社会组织涉及的广大领域和社会转型的趋势考虑，还是从新社会组织基数和所发挥的纽带、桥梁与服务功能考虑，在“盲区”“死角”中大胆进行法律渗透和依法治理的探索突破，提出改变新社会组织法治管理的对策、建议，有利于细化国家的法治管理，扩大法制教育、依法治理的覆盖面，规范新社会组织的依法治理，推进社会的法治进程。

可以预见，新社会组织法律渗透理论研究的突破，将极大地丰富我国的法治实践，推进社会管理的提高和创新，为社会的法治化建设作出重大的理论贡献。

四、宁夏新社会组织当前存在的主要问题与成因分析

通过近半年的情况收集，分析比较，集中座谈，对象访谈，问卷调查，场所察看，重大案例、信访事件跟踪和模型研究等形式，初步了解到了宁夏当前新社会组织在提高法律素质、推进依法治理方面存在的四类突出问题。

（一）新社会组织法治信仰、法律素质、依法办事能力亟待提高

以调查问卷《法律体征测试》为例，尽管被调查对象总体对新社会组织开展法制教育、实施依法治理持积极、肯定的态度，但在法律素质、认知度、关注度和响应度等方面，一些问卷结果，值得分析研究。

——“法律在你心中的地位怎样？”选择“不顶用，权大于法”“一般”“说不清”的占31.76%。

——“你能说出5部以上与民事、民生有关的法律法规的名称吗？”答卷选择“不能”的占调查问卷总数的12%。

——“你认为社会组织中开展依法治理的阻力来自哪里？”选择“不懂得依法治理”的占57.64%，选择“没必要依法治理”的占2.35%，选择“依法治理有些兴师动众”的占4.7%，选择“不好回答”的占29.41%。

——“你想了解的法律有几部？”选择“没有”的占8.27%。

——“遇到法律问题后你的选择是：”选择“按直觉办”和“找政府”的占17.65%。

——“你认为在新社会组织中开展普法依法治理的困难是：”选择“成员无积极性”的占43.53%，选择“没人响应和没兴趣”的占16.47%，选择“不奏效”的占7.06%，选择“无经费”的占47.06%。

——“你认为不需要在社会组织中开展普法依法治理的理由是：”选择“麻烦”的占37.65%，选择“没有照样能做”的占14.12%，选择“多一事不如少一事”的占5.88%。

——“你对社会组织开展普法依法治理有无信心？”选择“没有”和“不看好”的占21.18%。

……

上述问卷结果归结为模型1后，“认识、信仰、信心、态度、行为、兴趣、应知、响应、回避、经费”以及茫然、缺失信心、无关注热情、依赖支持等成为关键性的问题。其结果的不利影响相互叠加、错综复杂、纵横交错、缘由难测，组合后很易成为开展法律渗透和依法治理的障碍和阻力，甚至会成为制约工作的掣肘。以上结果，基本表征了部分社会组织成员、社会管理人员和基层法律服务工作者对新社会组织法律渗透和依法治理的“第一反应”。可以想见，若被调查代表结构比例发生变化，甚至还会出现更逆向的情况。

与此同时，通过座谈、访谈，新社会组织成员中表露出的对法律素质提高和法治建设的引入等，兴趣、认识、观点、信心各异，且依行政背景的介入度不同，出现了两极分化的状态。其中：行政关注、支持度较高的个体工商协会、驾驶协会等社会团体，在开展法制宣传教育方面已经轻车熟路，自创了许多经验方法，适度扶持后将有很大的起色。但民间色彩较浓的一些社会组织，主流意识中对既定管理模式的依存已经形成，对在新社会组织中开展普法依法治理的前景并非看好，对自身的法律约束和依法管理等关心甚少，对社会的法治建设关注度也趋于平淡、冷漠等。这种情况，本身显现出在新社会组织中开展法律渗透的难度，甚至出现心理态度、响应度、思想认识等一系列问题，致使新社会组织法律渗透和依法治理的基础较为薄弱，工作推进难度增高，与活动的预期存在很大差距。

此外，由模型2得知，权重较高的问题由信心、消极、依赖支持、推进困惑等依次递增，是“问题族”的主要标向。其基本提示是：须从发起者的角度进行必要的解释、描述和引导，阐释清开展活动的意义、方法、措施、目标、目的、范围、任务、要求等，切实强化指导，建立必要的支持机制，协助解决新社会组织面临的法律问题，才有望逐步培养其学法用法的兴趣、树立法治信心，有效地开展依法治理，推进社会组织法制化管理水平的不断提高。

（二）社会组织的特性，使得法制教育和依法治理的响应度大相径庭

研究表明：庞大的新社会组织自组建之日起就有既定的运作主张，且以《章程》等形式体现，其发展走向和对法治依赖的不确定性基本因社会组织的类型而定。从新社会组织的特性分析，法律的渗透与新社会组织的部门引导、自身需求、意识吻合、治理需要有很大的关系。但就自身特性而言，对响应度的提高无“正相关”关系。其原因有以下情况。

1．新社会组织的民间性决定了其组织主张的关注范畴和基本层级，对与组织功能、宗旨、属性无关联的其他事务一般不投入额外的热情。

2．新社会组织的社会性决定了其自主性和复杂性，其组织行为、组织理念、组织政见、组织素质等与组织意识密切相关，形成了法治响应度不确定的社会特征。

3．新社会组织的随意性决定了其不仅意志上难以统一，而且观点、行为上难以统一，在组合、运作、变更、解体上较为灵活随意，对于能否引入法治管理充满了变数。

4．新社会组织的自发性、松散性决定了其各方面的自主、自由、多样的状态，也时时体现出主张各异、难以求同、组织松散、缺乏号召力等问题。在开展法律渗透和依法治理中，很难组织实施、配合响应，与行政体系管理中的层级间高度服从截然不同。

5．新社会组织的非政府性决定了其较少承担政府在推进社会法治进步中的职责和义务。大多新社会组织的活动以组织章程为依据，并具有高度的自主性，对一些社会性的活动，没有必须响应的承诺和行为的制衡。

6．新社会组织的不可控性决定了对其参与开展法治活动效果的质疑。在目前实施政策引导，促进社会组织自律，制约非法违规行为的前提下，开展新社会组织的法律渗透和依法治理，重在实施效果，而非表象和形式，其不可控性与活动的预期、目的直接相悖。

7．新社会组织群体的特定性、分工的专业性和参与的自愿性决定了对专项社会法治活动的看法、认识、响应度多样、迥异，从而使预期存在许多变量，增加了活动的实际难度。

上述可见，由于新社会组织具有的种种特殊性，对其实施法律渗透和依法治理并非易事，需要在有别于传统行政组织形态的基础上，展开针对性研究，提出可行的措施，规避可能发生的各种问题，才有可能使法制教育和依法治理工作在新社会组织中顺利开展。

（三）面对庞大的新社会组织，开展工作难度较大，力所不能，登记机关与业务机关难以形成合力

从目前的行政管理结构来看，面向新社会组织的管理难度越来越大，使行政监管、服务、引导、规范面临许多新的挑战。在新社会组织蓬勃发展的今天，社会组织的监管、服务、引导、规范等事务庞杂，人员匮乏，长期得不到应有的补充，已明显滞后于社会组织的发展。许多地方出现了机构人员、层级编制、事权范围、监管责任等不适应的问题，与迅猛发展的新社会组织形成了反差。久而久之，必然导致监管力度弱化、引导指导乏力、运行难以控制等具体问题。而现有的管理监控力量力不从心，效力大打折扣。以县（区）民政部门为例，编制数与管理事务量形成了巨大的反差，所承担的社会管理事务日益繁重，出现了无力应对的局面，有的甚至连正常的执法都难以实施。在此情况下，不仅新社会组织的自律监控难以实现，而且“自流”倾向已十分突出。面对庞大的社会组织管理基数，无力监管、无力引导已成为在新社会组织中开展普法依法治理的一个最现实的问题。

其次，我国现行体制下，新社会组织的登记机关与其他业务主管机关之间的协同、联动也存在一定的问题。对于新社会组织而言，登记与监管、服务与引导、规范与指导之间存在不顺畅、不协调、不联动等具体问题，由此引出的各级普法依法治理机构、综治民政部门、业务主管部门、社区、街道、乡村、厂矿在新社会组织法律渗透和依法治理中的“角色”定位、职能划分、作用发挥和统揽协调等，均需认真研究。而上述部门的合力发挥，需统筹安排、职责明晰、高效协调、科学分工，才能有效地扶持新社会组织开展法律渗透和依法治理，不断规制社会组织行为，推进社会组织的法治建设，促进社会各领域法治化水平的不断提高。

（四）社会组织情况各异，潜在的法治问题及隐患不容忽视

随着我国社会自主领域的发展壮大，国家、市场和社会三种力量相互影响的格局基本形成，但社会组织自身的政治素质，决定了对政策、法律的遵从程度。资料显示：截至2009年，宁夏的新社会组织中党组织占有率仅为7.25%，比全国低9.89个百分点；党员数仅占新社会组织成员数的3.72%比全国低1.19个百分点，政治力量的渗透十分有限。在法律渗透方面，除社科类社会团体能较好地运用法律、形成自觉遵守法律的氛围外，其他大多数社会组织对法治类活动反响平淡，较多地强调社会组织的民间性和功能性，而对有行政支持背景的新社会组织，往往以“官办”色彩浓、“行政化”等词汇予以贬之，致使这一领域的普法依法治理实际上障碍重重，内部的矛盾纠纷不断产生，运行中涉及的法律风险问题无法规避，正当的权益维护不利。与此同时，许多新社会组织以远离政治为由，反映心理上的抵触倾向，并非情愿接受系统的法制教育和依法治理，许多法制教育的空白和“盲区”，往往导致不可预测的情况发生，成为强调极端民主、置社会规则于不顾、聚众滋事、组党结社的温床。我国曾严厉打击的“法轮功”组织、极端邪教组织等，均与长期疏于监管有关。此外，境外组织也打着披着慈善济困、文化交流、宗教传播等外衣，对我国的新社会组织和基层群众进行意识形态、人心向位、观念认识等思想性的渗透，这些新的发展动向和潜在的法治问题，不能不引起我们的高度警惕，任其下去，不排除以社会组织为突破口的重大事件将重复发生。

以上问题及成因，须引起高度重视，尽管新社会组织在法律渗透和依法治理方面还存在一些问题，但我国连续实施的六个五年法制宣传教育规划，已清晰地界定了我国法制教育的对象是“一切有接受能力的公民”，实施范围是我国境内的所有地方、行业、基层、部门、单位和各类组织，新社会组织无疑必须服从国家法制教育规划大局，以建设和发展社会主义民主政治为前提，主动自觉地参与地方法治建设，提高成员的法律意识和法律素质，消除特殊论、民间论等不利影响，不断反映民主法治建设愿望，积极承担起社会组织在推进国家法治建设中的责任义务，才能使新社会组织与社会各层面的法治建设同步前进。

五、对策与建议

研究表明，随着社会经济的发展和公民社会的逐渐形成，新社会组织的法律渗透和依法治理问题越来越成为影响全局的社会性问题。社会组织具有“双刃剑”的属性，必须在构建新社会组织良性发展的政策环境的同时，坚持依法管理社会组织，强化法制教育与内部的依法治理工作，严厉打击危害社会稳定和正常经济社会秩序的非法组党结社活动，不断规制新社会组织的行为，才能有效地维护社会的和谐稳定，发挥新社会组织参与社会管理和服务社会的职能。鉴于此，有必要就现阶段新社会组织的法律渗透与依法治理提出以下意见建议。

一是宁夏应将新社会组织的法律渗透和依法治理列入专项支持工程，加强政策扶持，健全工作机制，高度重视新社会组织的法律渗透与依法管理工作。一是进一步挖掘社会组织内部潜力，积极动员涉法社会组织参与法治建设工作，发挥涉法社会组织的公益服务职能，培育总结社会组织开展法律渗透与依法管理的学习经验；二是积极发挥现有行政管理优势，以行业监管为主体，以归口管理部门为“龙头”，指导有行政背景的社会组织开展法律渗透和依法治理工作；三是对于纯民间性社会组织，建立以审批部门和属地管理为基础的机制体制，强化法制教育、法治建设、社会主义精神文明和政治文明教育，建立联动、协调的配合机制。四是切实发挥管理优势，积极开展试点工作，培育和总结先进经验，推进新社会组织法制教育和依法治理工作的不断深入，有计划地消除法制教育“死角”“盲区”，增强新社会组织的内部活力，提高全民的法律素质。

二是在认真调研的基础上，自治区依法治区领导小组办公室应与有关部门研究联合出台《关于加强新社会组织法制宣传教育和依法治理工作的实施意见》，全面指导开展新社会组织的普法依法治理工作，提出工作目标、措施、方案，营造利于新社会组织发展和成长的环境氛围，不断规范新社会组织的管理、运行和监督，制定与社会经济发展相适应的《新社会组织法制宣传教育和依法治理工作规划》，顺应社会组织体系发展的趋势，使新社会组织成为服从和遵守国家法律、密切党和群众联系的重要纽带。

三是宁夏应采取分类指导原则，推进新社会组织的法律渗透与依法治理工作。一是在调查研究的基础上，研究提出新社会组织法律渗透与依法治理的目标任务，确立实施内容，提出方法、措施、要求，全面指导开展新社会组织的法制教育和依法治理工作，推进法治建设向社会领域的扩展延伸。二是继续强化行政支持措施，发挥社会组织中的行政领导作用，在新社会组织管理和运行中，增强法律知识和依法管理的内容，研究推进新社会组织的依法治理措施，积极引导新社会组织依法办事、依法维权、依法承担社会责任，提高新社会组织成员的法律意识。三是强化民间组织发展趋向的法治化引导。提倡遵纪守法、依法表达利益诉求，妥善化解矛盾纠纷，积极营造新社会组织的依法治理氛围。发动新社会组织积极参与社会化的法制宣传教育活动，履行社会组织在法治建设中的责任义务。四是积极配合有关部门开展法治活动。发挥社会组织的凝聚、组织、服务、引导功能，整合社会资源，把社会组织的自益性、公益性与公民的法律素质提高有机结合起来，做好新社会组织与公民法制教育工作，实施依法治理的良性互动。

四是根据宁夏区情，应先行试点、典型引路，建立健全联席会议制度，强化服务、引导、监督、调控。把新社会组织的法制教育和依法治理纳入归口管理，不断拓展充实内容，调整工作的对接点，强化各类制度建设，加强新社会组织的“三项教育”（社会主义法治理念教育、基本法律常识和遵纪守法教育、依法维权教育），坚持多管齐下措施，发挥群体效应。进一步提高思想认识，大胆开展新社会组织的依法治理工作，减少社会矛盾与纠纷摩擦，建立登记管理机关、业务主管机关和社会管理机关相互协同配合的工作机制，解决扯皮、推诿、掣肘问题，促进法治建设工作的协调发展。

五是进一步强化宁夏针对新社会组织的法律服务工作，探索和疏通政府购买法律普及渠道，采取“订单式”法律普及措施。认真了解新社会组织的法律需求，探索建立《法治指导员制度》和《下派法律工作者制度》，协助设计活动内容，指导新社会组织开展法律运用和维权工作。在律师事务所和法律服务所中大力发展新社会组织的常年服务客户，进行长期的专业指导服务。对非赢利性的社会组织采取免收、减收、缓收费用措施，提高法律服务的有效性，力争使新社会组织的法律渗透和依法治理工作满足实际和需要，做到形式多样性、时间灵活性、内容针对性。

六是积极协调自治区有关部门解决新社会组织的编制人员问题，不断充实监管力量，强化社会行政执法工作，加强新社会组织的监管力度。建议在自治区级设立专门的社会组织执法机构，负责对社会组织违法行为进行监督，打击社会组织中的各种违法行为，规制新社会组织遵守法律、依法办事，解决市、县（区）社会管理部门人员偏少、事务庞杂的问题。

七是切实强化宁夏社会组织的党建工作，把党建平台作为法制教育的重要途径，营造积极、健康、向上的政治氛围。探索创办针对新社会组织法制教育和依法治理的专业期刊，循序渐进地传播法律知识。在做好党建工作的基础上，大力传播社会主义法治理念，开展法治文化建设，使法治精神与新社会组织功能有机结合起来，形成政治法律“民情共商、资源共享、难题共解、文明共创、法治共建”的良好机制，探索新形势下做好新社会组织法制教育的方法和手段。

八是认真研究地情社情，进一步强化监控措施，及时规制新社会组织的不良苗头，强化依法治理措施，防止与社会发展不和谐、不稳定的问题发生。在经济类、思想文化类、服务类、公益慈善类等新社会组织中，开展维护社会稳定、优化社会秩序、正确反映诉求、规范组织行为和依法调处、化解矛盾纠纷的针对性教育，切实发挥新社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会的自治功能。

九是强化调研工作，了解新社会组织的法律需求。组织宁夏有关专家、学者和法律工作者，开展针对新社会组织的专题法律讲座，普及和宣传法律知识，加强社会组织的依法治理，把规避契约的法律风险，以及经济、社会治安管理、民生、税收等法律法规作为宣传重点，增强法律普及的实效性。进一步加强工作研究，积极推广交流经验，适时召开新社会组织理论研讨会，积极推广先进经验，发挥社会组织动员资源型、公益服务型、社会协调型的基本作用，引导新社会组织不断完善、巩固、创新、提高。

十是采取“走出去”战略，从全球和全国社会组织发展的趋势出发，学习借鉴国外和发达地区的先进管理经验，借“他山之石”攻克发展中的难题，充分应用新社会组织在表达公民意愿、维护权益、协调关系、化解矛盾中的社会性价值，明确政府部门的管理职能，把省、市、县（区）、乡镇各级行政管理职能与社区、街道、村居以及新社会组织的依法治理整合起来，筑牢社会管理的长城，使我国的新社会组织在经济社会建设中发挥出更有效的积极作用。

六、研究结语

第一，经改革开放30多年的发展，新社会组织已形成了重要的社会格局，在我国社会主义法律体系业已建成、已连续开展了26年公民法制教育的今天，新社会组织不能长期游离于法治建设之外，成为法律普及和依法治理的“空白”“盲区”。相反，在法治建设进程不断加快的背景下，必须加强新社会组织的法律渗透和依法治理，才能提高国民整体的法律素质，提高社会的法治化管理水平，适应新时期社会主义法治建设的基本要求。

第二，我国部分地区的法治实践已经证明：新社会组织依法管理与行政监管、自治管理、法治化管理不仅能够有机融合，而且能够相互促进、协调发展、相得益彰。在新社会组织中开展普法依法治理，不仅能够实现社会管理水平的全面提高，而且能使新社会组织的功能定位更加准确、作用更加凸显、生命力更加旺盛。

第三，新社会组织虽然具有一定的特殊性，但不能成为影响法律渗透、依法治理和公民法律素质提高的理由。在法制教育不断延伸、法治建设不断深入的大背景下，新社会组织只有自觉融入社会主义经济、政治、文化、社会和法治建设之中，才能不断显现优势特点，促进社会的全面发展。

第四，在各级党政机关依法行政、全社会依法治理、公民依法办事的今天，新社会组织与社会各个方面一样，应秉承法治精神，强化依法治理，顺应法治建设大局，共同构建社会主义的法治体系，才能促进社会的整体进步。

第五，社会转型时期的新社会组织，在开展法律渗透和依法治理的同时，不仅能够发挥公民意愿表达、权益维护、关系协调、价值实现的重要作用，而且在参与国家的法治建设中，能够提升自身的社会价值，优化组织管理模式，提高社会组织成员的法律素质，规制既有的运作模式和组织行为，取得更大的现实收益。

第六，现阶段开展新社会组织法律渗透和依法治理的路径虽然较多，但还需要强大的行政背景引导支持。同时，新社会组织的法律渗透和依法治理需循序渐进、逐步深入，有序推进，不能超越社会发展，一蹴而就。对于新社会组织中的一些好经验，要及时发现、总结推广，通过各种措施，激励社会组织参与法治建设活动，提高社会的法治化管理水平，促进我国法治化建设的不断深入。

研究最后认为：通过法律渗透和依法治理，将进一步激发活力，实现社会成员有序、合法的政治参与，增强社会自治功能，使新社会组织符合社会主义法治国家建设要求，为构建社会主义和谐社会、加速社会主义民主法治建设，作出积极的贡献。

【参考文献】