第7章 与海运相关的国际组织(3)
3.经济目的
由于改善工作条件不可避免地对生产成本带来影响，任何进行社会改良的行业或国家可能发现自己被置于与竞争对手不利的地位。序言指出：“任何一国不采用合乎人道的劳动条件，会成为其他国家愿意改善其本国状况者的障碍。”
目前国际劳工组织的四项战略目标是：
（1）促进工人工作条件标准的提高，实现工人工作中的基本原则和权利；
（2）为男女工人创造更多的公平雇用和工资的就业机会；
（3）扩大工人社会保障的覆盖率，并提高社会保障的效率；
（4）加强三方对话和社会对话。[8]
四、国际劳工组织的组织机构
国际劳工组织是一个由各会员国组成的政府间组织，三方性结构是该组织与其他国际组织不同的独特性所在。即各成员国代表团由政府代表两人，劳工、雇主代表各一人组成，三方代表都参加各类会议和机构，劳工与雇主代表都可以自由讨论，独立表决。
（一）国际劳工大会
国际劳工大会（International Labour Conference）是国际劳工组织的权力机关，每年至少召开一次会议。国际劳工组织的成员国于每年6月聚集在日内瓦参加国际劳工大会。每个成员国派两名政府代表、一名雇主代表和一名工人代表参会。通常由各国负责劳工事务的内阁部长担任团长，并代表其政府在大会上发言。国际劳工大会制定和通过国际劳工标准，并作为一个论坛讨论全球重要的劳工和社会问题。大会下设5个常设性委员会，即总务委员会、资格审查委员会、财政委员会、公约建议书实施委员会、提案委员会。除财政委员会由政府一方代表组成以外，其余各委员会均由三方代表组成。大会的主要工作是：
（1）听取国际劳工局长的报告；
（2）通过关于劳工事务的国际公约和建议书，并审查这些公约在各国的执行情况；
（3）成立专门委员会对某个问题进行审议；
（4）批准理事会提交的预算，批准接纳新的会员国，每三年选举一次理事会成员国。
（二）理事会
理事会（Governing Body）是国际劳工组织的执行机构，每年在日内瓦召开三次会议，分别在2月、6月和11月召开。其主要职责是：
（1）讨论决定国际劳工组织的政策；
（2）协调该组织的各项活动，召开各种会议；
（3）为大会通过公约和建议书做技术准备；
（4）任命国际劳工局长；
（5）制定年度预算等。
理事会由56人组成，其中政府理事28人，工人和雇主理事各14人。政府理事中10名常任理事由理事会确定的主要工业国委派。其余18名理事在出席国际劳工大会的政府代表中选举产生。工人理事和雇主理事分别在出席国际劳工大会的工人代表和雇主代表中选举产生。理事任期3年。理事会选举主席一人，副主席二人。每年改选一次，主席从政府理事中选出，副主席从工人和雇主中各选出一人。
（三）国际劳工局
国际劳工局（International Labour Office）是国际劳工组织的常设秘书处和所有活动的联络处，同时也是大会、理事会及其会议的秘书处。它对理事会负责，受理事会的监督并接受局长的领导，局长的任期每届为5年，可连选连任。劳工局雇用的官员有1900人，来自110多个国家，他们在日内瓦总部和全球40个办事处工作。第二次世界大战中期，来自41个国家的政府、雇主和工人代表出席了在费城召开的国际劳工大会。通过了《费城宣言》，它作为《国际劳工组织章程》的附件，至今仍然是关于国际劳工组织宗旨和目标的宪章。国际劳工组织于1969年纪念其成立50周年之际，被授予诺贝尔和平奖。
其主要工作是：
（1）准备国际劳工大会和理事会的议事日程，作出书面报告，并执行其决议；
（2）收集和散发有关工业和劳工状况的资料；
（3）草拟提交大会讨论的公约和建议书；
（4）促进公约和建议书的有效实施；
（5）实施技术合作计划，编辑出版有关劳工问题的书刊。
（四）技术性委员会和会议
国际劳工组织还建立了一些技术性委员会来协助国际劳工局进行工作，其中最主要的有联合海事委员会、农村发展咨询委员会、公务人员联合委员会及各种产业委员会等。国际劳工局还可以在必要时为某些事项召开技术性专家会议。国际劳工组织积极参加劳工的和社会正义的活动，关注各产业工人的劳动状况，尤其关心海员、渔民、码头工人的保护问题，不断建立、修改关于各种海事劳工问题的国际最低标准。
自1920年至1996年，国际劳工组织共召开过9次专门涉及商船海员的海事大会，通过了39项公约、29项建议书和一项议定书。这些文件对航运业产生了重要的影响。但是，由于这些文件通过时间跨越了约80年，有些文件已经滞后于社会和航运技术的发展，并且又由于各个文件都是针对特定条件下的特定问题而制定的，国际劳工组织未对其进行修订和更新。此外，各国只是关注船舶是否符合IMO条约的最低标准要求，而对于是否符合社会标准及劳动基准的问题并不热心。致使ILO通过的海事公约批准率很低，同是海事公约的IMO的《1974年国际海上人命安全公约》至2000年年底，已有143个国家批准，商船吨位占世界商船总吨位的98%，而ILO通过的最重要的《1976年商船最低标准公约》同期内只有43个国家批准，占世界商船总吨位的50%。国际劳工组织十分关注上述问题，为提高各国对海上雇用实态的认识和有关海上劳动法规的实效性，根据理事会第280次会议的决定，于2001年12月17～21日在日内瓦召开了海事劳工标准三方工作组会议第一次会议，会议决定2002年和2003年召开两次会议，然后于2004年召开海事大会预备会议，4年完成准备工作，于2005年召开海事大会，通过一个综合所有海事公约的、统一的国际船员法典。这项活动被称为“在海运业中的适当（体面）劳动议程”（decent work in the maritime industry program）。该议程的目的是促进男女工人得到适当的生产就业机会，特别是要实现世界性的与船员有关的海上劳动的社会条件和经济条件的协调。但由于会议争议的问题较多，公约推迟到2006年2月通过。
五、国际劳工组织的职责
国际劳工组织是联合国的一个专门机构，旨在促进社会公正和国际公认的人权和劳工权益。
（一）制定国际劳工标准
国际劳工组织以公约和建议书的形式确定基本劳工权益的最低标准，称为国际劳工标准，其涵盖结社自由、组织权利、集体谈判、废除强迫劳动、机会和待遇平等以及其他规范整个工作领域工作条件的标准。
公约具有条约的性质，成员国一旦批准公约就要受到相应的国际监督，建议书不需要成员国批准，对成员国不具有法律效力，只为成员国提供制定国内劳动政策与劳动法规的指导。在劳工标准中，许多公约都伴有相应的建议书，作为公约的补充文件。尽管建议书不具有法律效力，但是国际劳工组织仍然采取多种措施督促成员国实施建议书。根据章程的规定，成员国有义务将国际劳工大会通过的建议书报国内主管机关，以便成员国在立法时予以参考，成员国还应该按理事会规定的周期，向劳工局长报告实施建议书的程度等。
关于劳工标准的形式问题，一般说来，劳工大会制定标准时，对于那些概念比较清楚的问题，如就业、劳动保障、职业安全卫生、基本人权等，采取公约的形式；而对于那些劳工界新出现的问题，或概念尚不够清晰，研究不够成熟，有待于深入研究但又紧迫的问题，为了给成员国提供指导，同时留有灵活行动的余地，则倾向于采用建议书的形式。
（二）提供技术援助
国际劳工组织主要在下列领域提供技术援助：职业培训和职业康复；就业政策；劳动行政管理；劳动法和产业关系；工作条件；管理发展；合作社；社会保障；劳动统计和职业安全卫生。它倡导独立的工人和雇主组织的发展并向这些组织提供培训和咨询服务。
此外，还有600多位专家分布在世界各地执行技术合作项目。劳工局还拥有一个研究和文献中心以及一个出版社，广泛出版专题研究论著、报告和期刊。
（三）开展劳动领域的研究和信息传播
劳工局各部门每年结合工作计划开展大量劳动与社会领域的调研，组织出版有关调研报告和期刊，为会员国提供信息服务。
（四）开展培训和教育
包括社会保障、职业安全与卫生、人力资源开发、企业社会责任、国际劳工标准等。
（五）推进社会保障工作
与一些国家政府及有关部门合作，研究、探索社会保障工作的建立和完善。
（六）促进社会就业
通过与一些国家联合开展就业论坛等形式，交流各国就业和再就业工作，推动和促进劳工的体面劳动。
六、国际劳工组织有关船员的工作活动
（一）船员立法活动
国际劳工组织自成立以来，1919—2011年，由国际劳工大会通过的国际劳工法律文件、公约和建议书的数量已达到409部（其中：公约189部，建议书201部）。[9]其中考虑到某些特殊类别的工人由于工作的特殊条件和所需要的特殊保护，制定了一些特殊的公约和建议书，这些特殊类别的工人包括海员、渔工农业工人、土著工人、非本部领土工人、公务人员、护理人员等。由于海上航运活动自身的国际性和特殊风险性，其承担着约90%的世界贸易货物运输任务，被称为第一个全球性的产业。近年来由于海运业中船籍国和船舶所有人住所国不同的增加，船舶所有权和管理方面的变化，新船舶登记制度的出现、船舶技术的进步，各种文化和语言不同的船员共同配乘于同一船舶的混乘船等因素的增加，使得海运业的国际性倾向进一步增强。
世界上100吨以上的船舶约有8万艘，从吨位数量上看，登记船舶较多的国家有巴拿马、巴哈马、利比里亚、希腊、塞浦路斯、挪威、日本、中国、俄罗斯、新加坡、美国。在总吨位100吨以上的船舶上进行劳动及待机船员约有120万人，其中2/3为亚洲人，近年来船东有雇用亚洲国家船员的倾向。主要的船员供给国是菲律宾、中国和韩国，俄罗斯和新加坡的船员也在增加。这些船员中有很大一部分并不在本国船舶上进行劳动。船员海上劳动的特殊性，需要制定专门适用于船员的海事劳工公约和建议书。至于通常范围的国际劳工公约是否适用于海员的问题，1921年11月10日国际劳工大会上通过了一项决议，其中规定任何国际劳工公约或建议书均不适用于海船上的人员，除非它们是作为大会议程上的一项专门海事问题予以通过的，且一切交由大会讨论的海事问题均需事先由国际劳工局的联合海事委员会审议。但这种前提也不是绝对的，同年大会在讨论有关问题时，认为只要大会文件表明一般的国际劳工大会通过的公约和建议书可以适用于海员，则可以适用。但前提条件是这些事项不涉及海上工作与其他职业的差别。如结社自由的两个公约就可以适用于海员。国际劳工组织自1919年成立以来，制定了有关海事方面的公约有41项（占其公约总数的22%）、建议书29项、议定书1项。
1.海事大会的立法活动
1919年创立ILO的巴黎和会上作出决议，有关海员的问题，要召开专门的海事会议（Maritime Session of the International Labour Conference）进行讨论。ILO基于此决定，在每年6月份召开普通的劳工大会之外，约每间隔10年召开一次海事大会。
从1920年以来，已经召开了10次海事大会，最后一次大会是作为ILO的第94次劳工（海事）大会在2006年2月7日至23日在瑞士日内瓦召开的。来自ILO的178个成员国中100多个政府、工人和雇主约1000名与会者讨论了公约草案。最后，以314票赞成，0票反对和4票弃权的多数票通过了《2006年海事劳工公约》。由此可知，公约受到了来自ILO三方代表们的欢迎和支持。
2.国际劳工组织与其他国际组织的相关活动
ILO还与国际海事组织、世界卫生组织（WHO）、联合国开发计划署及其他各地的联合国办事机构等进行该领域活动的其他国际组织进行协作，共同开展活动。特别是与国际海事组织和世界卫生组织的关系更为密切。IMO和WHO共同行动是1998年组成联合特别专家作业小组，讨论了船员在死亡、负伤、被遗弃之际的请求之责任和赔偿问题，除通过了指南性的方针外，还努力调查现实中存在的船员几乎没有保护的现状及采取更优良决策的活动。在“9·11事件”之后，还作为港口安全强化政策之一环，于2003年召开了特别专家作业小组会议，通过并刊登了关于港口安全性的实务规程。