第15章 经济法的实现（3）
我国的立法程序以全国人大及其常委会的立法程序和国务院制定行政法规的程序为代表。根据宪法和全国人大组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则和立法法的规定，全国人大和全国人大常委会的立法程序是：（1）法律案的提出；（2）法律案的审议；（3）法律案的通过；（4）法律的公布。我国《立法法》也规定了地方各级人大及其常委会制定地方性法规、自治条例、单行条例等规范性法律文件，提出、审议、表决和公布的程序。《立法法》对国务院的立法程序做了原则的规定：（1）行政法规的起草；（2）行政法规草案的提出；（3）行政法规的决定；（4）行政法规的公布。国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对行政法规和规章的制定程序作了具体规定。
立法技术是人类长期立法实践的智慧结晶，它的主要作用在于可以使法律规范的表达形式与内容相符合，便于对法律的遵守和适用。立法技术集中体现于规范性法律文件的起草中，好的立法技术应使规范性法律文件准确、清楚、连贯、简洁地表述立法者的意图，其一般要求是：（1）确定性；（2）合法性；（3）无矛盾性；（4）联系性；（5）逻辑性；（6）有限度性；（7）简明性。[4]
立法也应当遵循一定的原则，《立法法》规定了立法的基本原则：（1）宪法原则；（2）法治原则；（3）民主原则；（4）科学原则。
（二）经济法制定的概念
学者们对经济法制定的概念认识比较统一，给出的定义虽然表述不统一但含义基本相近。[5]根据法理学对法的制定的定义，可以对经济法的制定作相应的定义：经济法的制定，是指有权国家机关依照法定的职权和程序，运用经济法的立法技术，制定、认可、修改和废止经济法范畴内的规范性法律文件的活动。前一个“制定”是盖指，应以广义理解，包括狭义的“制定”和认可、修改、废止在内；后一个“制定”以狭义理解。“国家机关”也有广义、狭义两种理解：狭义的国家机关仅指最高国家权力机关及其常设机关；广义的国家机关不仅指最高国家权力机关及其常设机关，还包括其他有权制定规范性法律文件的国家机关。
另外，有学者提出软法的概念，且有法国学者弗朗西斯·施尼德（Francis Snyder）的经典描述，认为软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。一般认为法是国家制定或认可的、体现统治阶级意志并由国家强制力保障实施的规则体系，也称硬法。软法则是相对于硬法而言，是硬法之外的法。经济软法即经济硬法之外的法。程信和教授认为，国内层面经济软法的表现形式有公共政策、民间规则、专业标准和交易习惯；在国际层面经济软法则表现为超国家法的国际非正式规范，以主体划分，经济领域的国际软法主要有国际组织的某些文件（如《发展权利宣言》、《世界自然宪章》、《巴塞尔资本协议》等）以及国家之间的某些文件（如国家间发表的联合声明等）。在适用范围上，首先，经济软法适用于公共治理。经济法是以公法为主导，公、私法相融合的法律形态，因此，软法适用于经济法发挥作用的公共治理领域。其次，经济软法还适用于私人治理。经济领域的私人治理，主要指各种经济组织内部的经营管理关系和劳动关系。另外，硬法、软法往往体现于公共治理和私人治理相结合的领域。[6]因此，如果在经济法中加入经济软法的概念，经济法制定将不再局限于有权机关对于法的制定，还包括各种自律规则、行业标准等的制定，经济法制定的主体也将更为复杂，经济法制定的范畴大为拓展。但是经济软法的范围和界限较难把握，目前学界还没有明确的界定标准，因此，对于经济软法的科学性、有效性等仍需进一步探讨，故笔者有关经济法制定问题的探讨均指狭义的法的制定。
二、经济法制定的主体及权限
根据我国宪法、立法法和相关组织法等的规定，有权制定经济法的国家机关如下。
（1）全国人民代表大会制定和修改经济基本法，全国人民代表大会常委会制定和修改除应当由全国人大制定的经济法以外的其他经济法；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的经济法进行部分修改，但不得同该法的基本原则相抵触。目前我国尚未制定经济基本法，但多数学者建议应制定《中国经济法纲要》作为我国经济法的基本法。[7]我国主要的经济法法典制定工作是由全国人大常委会完成的，如《反不正当竞争法》（1993年）、《消费者权益保护法》（1993年）、《票据法》（1995年）、《证券法》（1998年）、《反垄断法》（2007年）等。
（2）国务院根据宪法和经济法律，规定经济法行政措施，制定经济法行政法规，发布相关决定和命令。国务院各部、委根据经济法律和国务院的经济法行政法规、决定、命令，在本部门权限内发布相关命令、指示和规章。如国务院制定和修改的行政法规有：《证券公司监督管理条例》（2008年）、《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2009年）、《个人所得税法实施条例》（2011年）等；国务院发布的相关决定和命令有：《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》（2011年）、《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》（2010年）、《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发［2010］32号）、《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）、《中华人民共和国国务院关于发行新版人民币的命令》（国发［1987］39号）、国务院令第459号——废止《国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定》和《屠宰税暂行条例》等。国务院各部、委发布的相关命令、指示和规章有：商业部关于协助农业部门做好猪禽疫病防治工作的指示（（64）商食字第484号1964年4月1日）、国家电监会关于加强电力企业班组安全建设的指导意见（电监安全[2012]28号2012年5月18日）、国家林业局关于印发灌木能源林培育利用指南和无患子原料林可持续培育指南的通知（林造发［2012］129号）等。
（3）省、自治区、直辖市的人大及其常委会，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性经济法规，报全国人大常委会备案：如《湖北省湖泊保护条例》（2012年5月30日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）、《上海市产品质量条例》（2012年4月19日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过）、《新疆维吾尔自治区环境保护条例》（2011年）等；省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟定本市需要的地方性经济法规草案，提请省、自治区人大常委会审议制订，并报全国人大常委会和国务院备案：如《无锡市太湖新城生态城条例》、《贵阳市劳动保障监察条例》（2012年）、《本溪市就业促进条例》（2012年）等。
民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定相关自治条例和单行条例：如《延边朝鲜族自治州城市饮用水水源环境保护条例》、《果洛藏族自治州城乡商品交易市场管理条例》、《黔南布依族苗族自治州城市水污染防治条例》等。
（4）省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和行政法规制定经济法规章。县以上人民政府的下属部门可以发布命令和指示。如《安徽省车船税实施办法》、《贵州省主要污染物总量减排管理办法》、《南宁市价格调节基金管理办法》等。
（5）经济特区的授权立法，详见下文。
三、经济法制定的程序
经济法制定的程序是指有权制定经济法的国家机关在制定经济法的活动中所必须遵循的法定的步骤和方法。
（一）经济立法的程序
1.全国人民代表大会及其常务委员会制定经济法的程序
（1）起草。长期以来我国经济法的起草工作大多由全国人民代表大会常务委员会的法制工作委员会委托国务院有关部委组成经济法起草小组负责草拟，对较为重大、涉及面广的有时委托一个综合部门牵头，由若干部委共同组成的起草小组负责。近年来全国人大常委会的法制工作委员会较多地发挥法学专家的作用，将一些重要法律委托法学家组成的起草小组负责草拟，有时甚至组成两个专家起草小组，或一个专家小组和一个政府机关小组，引进竞争机制，以提高法律草案的质量和防止片面性。以反垄断法的起草为例，2004年2月商务部将与工商总局共同起草的《中华人民共和国反垄断法（送审稿）》报国务院。鉴于反垄断法的重要性，国务院法制办邀请全国人大财经委、全国人大常委会法工委、最高人民法院、发展改革委、商务部、工商总局、国务院发展研究中心、中国社科院的负责同志成立了反垄断法审查修改领导小组，并由上述有关部门、单位指派专人参加工作小组。考虑到反垄断法具有很强的专业性和技术性，国务院法制办还从北京大学、中国人民大学、中国社科院等教学、研究机构聘请了10位法学、经济学专家组成专家小组最终起草了《中华人民共和国反垄断法（草案）》。此外还开始尝试将法律草案公布，向全社会征求修改意见，以体现立法的民主性要求。[8]虽然对此种民主立法的实际效果学界多有批评，但毕竟已经开始了有益的尝试。
（2）提出草案。经济法草案起草完毕，就应交由有提案权的机构或人员根据法律规定向立法机关提交，使该草案进入立法机关的会议议程，成为立法机关会议进行审议的对象，这就是经济法草案的提出。根据我国宪法、立法法和其他相关法律规定，全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会可以向全国人民代表大会及其常务委员会提出属于全国人民代表大会及其常务委员会职权范围内的法律案；全国人民代表大会的一个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的法律案；全国人民代表大会常务委员会组成人员10名以上联名，可以向全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人大常委会职权范围内的法律案。我国的经济法草案一般由国务院草拟，所以一般由国务院提出。
（3）审议和通过。经济法草案的审议是指立法机关对列入议事日程的法律案按照法定程序进行审议和讨论。根据我国《立法法》规定，对于向全国人民代表大会提交的经济法草案，由全国人大常委会决定是否提交全国人大审议，决定提交审议的法律案由全国人大主席团将其交预备会议讨论后列入全国人大审议议程。审议时，一般由提案人说明草案的立法目的、基本精神与主要内容，然后交给各代表团分别讨论；法律委员会根据各代表团的讨论意见对该草案进行审议，并提出修改意见；然后举行主席团会议，由法律委员会作审议报告，如有重大分歧，由主席团会议进行讨论并通过表决方式形成主席团意见，提交大会审议表决。
审议向全国人大常委会提交的草案，由委员长会议或先由各专门委员会讨论后交委员长会议决定是否列入常委会议事日程。常委会对列入议事日程的草案，在审议时先由提案人作说明，再由常委会分组讨论，最后交由常委会会议讨论。
立法机关通过审议，对草案是否通过作出表决，根据我国法律规定，议案须有全国人民代表大会或常务委员会过半数同意始得通过。
（4）公布。经济法草案获得立法机关通过后，由中华人民共和国主席根据全国人民代表大会及其常委会的决定，以中华人民共和国主席令的方式公布。
2.有立法权的地方各级人民代表大会及其常委会制定经济法的程序
《立法法》第68条的规定，地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。
地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。
第69条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。