第4章 市场与政府(2)
对中国改革与经济增长的解释
关于中国改革以来优异的经济增长，外界一直感兴趣两个问题：一是这种经济增长的来源是什么，二是它能持续多久。为了回答这两个问题，张维迎使用了配置效率和生产效率的概念和分析框架。他指出，所谓配置效率提高，是在给定资源、技术条件下，资源从效率低的地方流向效率高的地方，使社会总产出价值增加；而生产效率提高，是通过技术进步提高资源的使用效率，使社会的生产可能性边界扩大。这两个概念在经济理论中往往要通过坐标曲线来说明。但在日常语境中，张维迎通过“老少配”的比喻，使它们的内涵和意义变得简单明了。张维迎认为，在中国改革的第一阶段，经济增长的动力主要来自资源配置效率的提高，也就是寓言中所说的纠正“老少配”的错误（废除计划经济下不合理的规定），使资源自由流动重新组合，形成有效的“生育后代”（创造财富）能力。这跟另一位经济学家茅于轼的观点非常相近。茅于轼在谈及中国改革前后社会财富变化时说：“我们过去对创造财富有很多错误的认识，一种普遍的认识是劳动创造财富，其实劳动也可能消灭财富。”“‘大跃进’把钢铁炼出来，国家变得更穷了……学大寨，不怕苦，不怕累，让知识分子、机关干部下乡去种粮食，以为劳动就创造财富，恰好错了，那种劳动都是消灭财富的。”茅于轼指出，“真正创造财富的原因是‘人尽其才，物尽其用’……经济学叫资源配置，包括土地、水、劳动、外汇、煤炭、电力，每样东西都要将它‘物尽其用’。”茅于轼的观点，贴切反映了经济增长的财富创造原理。而张维迎则系统总结了中国改革以来配置效率提高的重要方式和表现，包括以下内容：
第一，农村劳动力转移到工业。1980年代，异军突起的乡镇企业成为中国经济增长的主要推动力；1990年代以后，又出现了由内地流向沿海的巨大的“民工潮”。此前在农村，劳动力大量过剩，农民的边际生产率几乎为零，甚至为负。他们进入工业领域之后，生产出有较高价值的产品，社会财富也随之增长。
第二，企业家人力资源重新配置。中国改革开放以来，那些最具有企业家精神的人从政府部门或者学术机构转向企业。过去这些人是寻租者，不仅自己不创造价值，还阻碍别人创造价值，后来他们开始创造价值——至少是一边寻租一边创造价值。这一变化对中国经济增长的贡献是至关重要的。
第三，产业结构调整。改革开放前，企业是为计划而生产，不是为市场而生产，大量产品没有实际价值。而在1980年代之后，中国经济发生一个巨大改变，就是由重工业为主转向优先发展轻工业和农业，使从城市到农村所有人的生活水平都得到改善。
第四，重组国内资源和区域分工。在原来的计划经济下，政府规定的地区和部门分工几乎全都是不合理的。改革开放以后，由于市场和企业家配置资源，使资源流动趋于合理，区域分工效率得到发挥，也带来了经济增长。
第五，利用国际市场和国际资本。中国的经济增长最初是靠沿海省份带动的，从广东的来料加工，到浙江的手工业品出口，都是以国际市场为主。另外，自改革开放以来，中国吸引了大量外资，对推动中国经济发展也起了非常重要的作用。
从配置效率提高转向生产效率提高
张维迎相信，正是上述因素的综合作用，造就了中国改革开放以来20多年的经济高速增长。但未来这种资源配置效率提高的潜力越来越小，要想保持经济高速增长越来越难。一方面是因为，过去中国主要靠引进发达国家的先进技术来提高生产效率，很少有自己的原创核心技术，随着时间推移，可供学习、利用的先进技术越来越少。另一方面的原因在于，过去中国的要素配置效率提高，很大程度上是依赖于劳动成本优势。例如在制造业，中国的劳动力成本只相当于美国的1/7～1/6左右，所以有很强的吸引力和竞争力。但是随着经济发展和工资收入提高，劳动力成本必然上升。如果生产率提高赶不上工资提高，劳动力优势就会缩小，甚至荡然无存。因此在未来——张维迎预计是在2015年以后，中国能否在原创技术方面取得明显的进步，能否出现一批有技术实力的优秀企业——或者说，能否从配置效率的提高转向生产效率的提高，就成为能否保持经济高速增长的关键。
如何才能实现这样的跨越式转变，并保持经济高速增长呢？首先当然是要增加企业的研发投入。紧跟其后的是提高教育水平，包括科技知识推广和产业工人培训，也包括整个社会人文素养的提高。还有很重要的一点是对社会资本的培育。所谓社会资本，是在物质资本、人力资本的概念基础上，体现人与人之间互相信任、互相合作的能力。要提高社会资本，就必须加强法治建设和产权保护，因为产权是稳定的社会秩序的基础。有了产权保障，人们才会考虑长期的未来，讲信用、守承诺，发展出精细的社会分工网络，推动技术进步和经济增长。在此过程中，政府的行政效率和行为规范极其重要。中国之所以缺乏社会资本，社会信任度低，一个很重要的原因是政府管制经济。政府过多地干预社会生活，扰乱了人们的正常预期。政府行为越不规范、自由裁量权越大，企业就越是追求短期利益，不会投资于长远的未来。要改变这种状况不仅需要借助技术手段提高政府的行政效率，更需要从体制上、观念上将原有的统治型政府转变为服务型政府。因此可以说，中国未来的经济增长，归根结底是一个政府转型与政治改革问题。
在上述观点中，张维迎的视角是全局和战略性的。也就是说，这些意见如果要寻找合适的建议对象的话，最佳人选应该是政府官员和高层决策者。但张维迎的研究不止于此。他在另一个层面，即企业发展层面上，对经济增长方式的转变也作了分析描述。他认为经济增长动力从配置效率提高转向生产效率提高，对企业而言，就像在改革开放早期，市场上到处是机会，企业家随便找个“山洞”钻进去念念经、打打坐，就会有人给他烧香磕头进贡，很容易赚到钱。但随着市场的发育和成熟，这种机会越来越少，以后企业家必须靠硬本事在岩石上“凿洞”，才能创造出赚钱的机会。这就需要企业建立自己的核心竞争力或产业整合能力。可见，对配置效率和生产效率两种经济增长方式的划分、解释和预判，不仅值得政府官员重视，同样值得企业家们认真参考。
假如让狼照看羊——社会保险有危险
一只母羊养了两只小羊，整天忙碌。一只狼就过来说：你这么忙，多辛苦啊，让我来帮你照顾它们吧。于是，母羊就把两只小羊交给了狼看管。不久后，狼就吃掉了一只小羊。社会保险就类似这种状况，把两只羊交给一只狼来看管。比如说，假定国库券的利息率为8%，社会养老金的一次性洒漏为30%，正常的管理成本为0.5%，那么一个人把100元交给社会保险管理部门20年后，连本带息得到296.8元，而自己买国库券可得到466元。为什么这么简单的算术居然没有人算一算？
这是1998年，中国经济改革“国退民进”开展之时，张维迎就社保养老问题提出的一个寓言。通过这个寓言，张维迎表达了自己对社会养老保险制度的高度不信任。在他看来，养老保险的本质是人的收入、储蓄在长期生活中的适当调配，它可以有两种实现形式：政府强制保险和个人自愿保险。比较而言，个人自愿选择的保险更符合每个家庭与个人的实际需要；而政府强制的养老保险不仅有很大的错配风险，还可能因为政府管理的低效和浪费，产生未来养老金支付困难的隐患。因此除了某些特殊情况，他不赞成政府统一安排养老保险。他的这些看法部分得到了中国经济发展事实的印证，在国内外也有类似观点和理论相呼应。不过由于历史沿革和其他种种原因，在当代社会实际状况中，大部分国家的养老保险还是免不了政府统一安排。张维迎等人主张的个人自愿养老保险，还只能作为一种理论上的选择，对社会养老制度设计起借鉴参考的作用。
可疑的政府强制统一保险
在张维迎看来，搞社会化养老保险的合理性首先就是值得怀疑的。养老保险的实质是一个人把当前部分收入存起来，用在未来老年消费。在没有货币的时代，人们只能依靠家庭解决养老问题。比如一个种西瓜的人，年轻时生产的西瓜多于自己吃的，老年时要吃西瓜但又没有能力生产西瓜，于是他就在年轻时生养子女，让子女吃自己生产的西瓜，以便老了以后吃子女生产的西瓜。而到了有货币的时代，如果仅仅为了在年老时有西瓜吃，即使没有社会保险，也无须“养儿防老”，因为他完全可以在年轻时把多余的西瓜卖掉把钱存起来，到年老时买西瓜吃。所以，把社会保险当作家庭保险的必要替代是没有道理的。
问题的关键是：养老保险由谁来决定？保险金又由谁来使用？当代流行的养老保险收费办法给人一种错觉，似乎养老保险大部分是由企业支付的。其实不然，“羊毛出在羊身上”，比如企业本该付你1200元的工资，现在只付你1000元，然后要你拿出50元交保险，企业拿出200元交保险，说到底还是用了个人的钱。许多学者认为在计划经济国家是企业负担保险，其实也不对。比如在计划经济时期，我国是典型的社会保险，国家以利润的形式统收统支，企事业单位和党政机关的职工无论调到哪里，养老保险就会带到哪里，只不过是当时国家没有单独开立账户而已。
这样一看，养老保险制度无非就两大类：政府强制安排的保险和个人自愿选择的保险。需要考虑的根本问题是：保险金是个人积累好，还是国家积累好？其实不论是哪一种保险，关键是看谁对投资承担责任。如果我们把钱交给他人去管，除非具备两个条件：一是他人比自己聪明，能用这些钱获得更多的回报再还给你；二是他人很爱护你，甚至超过了对自己的爱护，就像一个小孩得到压岁钱，父母怕他随便花掉而替他保管起来那样。否则，这些交出去的钱就很可能变得越来越少，或根本就收不回来了。
张维迎相信政府强制统一保险是不合理的，保险金由政府管理就更危险。由于政府在管理过程中的浪费，可能使得未来养老金支付出现严重的困难。当时有调查显示，我国养老金的30%被挪为他用（诸如盖办公楼等），这对未来的支付必然造成影响；况且由于投向单一（只购买国债和存入银行），也使养老金投资回报率过低。而事实上，如果仅仅是购买国债，还不如由个人购买。因为个人购买国债至少不会出现类似“30%”的洒漏，同时，个人购买国债的利率高于养老金部门作为机构投资者购买国债的利率。这就是前面提到的“简单的算术”问题。基于这种状况，张维迎认为，应该把养老保险的决策权交还个人，让每个人自己决定自己的收入多少用于现在的消费，多少用于储蓄和未来养老。他表示：“个人保险是中国的一个传统，在城市这个传统被计划经济破坏了，现在需要恢复，而不是继续破坏它。”
社保“空账”问题
张维迎这些观点，部分得到了现实状况的印证。中国自1997年实行全国统一的企业职工基本养老金制度以来，尽管尚未出现张维迎担忧的大规模养老金支付危机，但关于社保资金收不抵支和存在“空账”、“缺口”问题的报告一直不断。实施社会统一养老保险的前几年，恰逢国企改制，原来由企业负担的退休金开始由社保统筹支付，支出大规模增加，不少省份出现拖欠现象，或不能全额发放。据报道，1998年至2003年连续6年社保资金收不抵支；1999年，全国拖欠养老金133.4亿元；2002年有29个省份收不抵支。2004年，由于政府扩大征收社保资金的企业数量和范围，收支开始平衡。随后7年，收入和支出增长都很迅猛，结余也不断增加。到2011年，累计结余1.94万亿元，达到历史新高，7年来年均增速30.8%。不过此时，出现了一个新的重大问题：个人账户空账。
所谓空账，是我国自1997年实行统筹账户与个人账户混合管理之后，为了解决早期已退休职工的养老金支付问题，社会保障机构利用“混账管理”的便利，直接挪用在职职工的个人账户资金填补社会统筹资金的不足，导致个人账户资金严重名不副实，成为“空账”。据中国社科院统计，截至2010年底，国家养老金个人账户应有资产1.9万亿元，但实际账户仅有2039亿元，存在1.7万亿元的缺口。另据世界银行估算，按照既有制度和模式，从2001年到2075年，中国养老金缺口可能达到9万亿元人民币。这种状况出现，降低了社会统筹保险的公信力，并将养老金支付风险转移到后代，对社保养老制度的长期运作不利。为此，社会各界议论纷纷，政府部门也在寻找对策。例如在2012年12月举行的《中国养老金发展报告》发布会上，全国社保基金理事会理事长戴相龙建议，应考虑划拨国企收入补充养老金战略储备。另据人力资源和社会保障部发布的消息，中国拟逐步将法定退休年龄提高到65岁，估计此举每年可减缓养老基金缺口200亿元。这代表了官方政策发展的主流。