3.3 考研真题详解

一、判断题

1．政府只能干预市场根本性失败，而不能干预非根本性缺陷。[中财2006年研]

答：这种说法是正确的，具体分析如下：

当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。

政府同市场一样也会失灵，政府失败包括行政效率低下、费用高昂、计划执行不当、官员特权横行、机构自我扩张、财政赤字与日俱增、行政人员以权谋私、大量政府开支落入特殊利益集团的私囊、官僚主义猖獗等。如果以“失败的政府”去干预“失败的市场”，必然是败上加败。市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的充分条件。在“看不见的手”无法使自私的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造这“看得见的手”去实现这一任务。

二、概念题

1．公共物品[华中师范2013年研]

答：参见本章课后习题相关内容。

2．正的外部效应[华南师范2013年研]

相关试题：外部经济和外部不经济[中央民族大学2010年研]

答：参见本章复习笔记相关内容。

3．政府失灵[人大2006年研]

答：“政府失灵”是相对于“市场失灵”而言的，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。典型的政府失灵主要包括：①成本与收益的分离；②政策制定的复杂性和低质的政策；③内部性与政府的扩张；④政府组织的低效率；⑤寻租；⑥政府执行的无效率；⑦所有制残缺等。“政府失灵”一方面表现为政府干预无效，即政府的宏观调控的范围和力度不够或者选择的方式不合适，不能弥补“市场失灵”，维持市场机制正常有效的运行，如：缺乏遏制垄断的法律措施，对于基础设施、公共产品的投入不足等；另一方面表现为政府干预过度。政府失灵意味着在一定程度上，政府干预的制度和机制并不能取得良好的效果，甚至要导致比市场失灵更坏的结果。

4．寻租[中国政法大学2006年研]

答：寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。寻租与寻求利润不同，寻求利润是经济人的生产者通过自身的市场生产力而获得高于生产成本的那部分收入，而寻租则是政府干预的结果。在政府干预的情况下，寻租者从政府那里寻到了某种特权，从而对某项资源具有垄断权，或者存在任何其他方面的政府庇护以保证寻租者按自己的意愿生产。

寻租行为的结果是导致社会资源的浪费，主要表现在：为了获取租金，寻租者需要花费时间、精力和金钱，这种活动对社会没有任何效率；如果寻租行为得以实现，相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价，这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高。此外，整个社会也同样为此行为付出“道德的成本”，甚至于政治的成本。

三、简答题

1．分析市场失灵的原因。[中国政法大学2006年研]

相关试题：简述市场失灵的主要问题。[北科大2012年研]

答：市场失灵，是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。概括起来，传统上人们列举的市场失灵的清单包括：公共产品的提供、市场经济的垄断、市场经济的外部性、市场波动与经济的不稳定性和市场经济下的收入不平等。市场失灵的原因主要表现在：

（1）公共产品的提供

①依据市场的规则，消费者可以通过等价交换的方式，从市场上购买自己所需的商品和服务，从而使个人的需求得到满足。这时，消费者的偏好便可以在市场上反映出来。因此，生产者就采取行动，更多更好地生产消费者偏好较强的商品与服务。因而资源是通过市场机制被分配于消费者偏好较大的生产或服务。这就是说，市场化的资源配置是以消费者的偏好为依据的。

②然而对于消费者偏好在市场上反映不出的商品和服务，市场则根本不能进行资源的分配。这种消费者偏好在市场上反映不出来的商品或服务即是公共产品，如国防、警察、安全、行政性产品与服务、公园、道路等公共设施与服务。这些需要属社会性需求。与每个成员的个人利益与个人需要不同，社会性需求有这样的性质，即它是社会的共同利益和共同需要。以社会性需要为满足对象的公共产品具有社会成员共同消费、等量消费的特点。它不能在市场上表现出个人偏好，也不能成为交换的对象，因此不适用于“排他性原则”。不管社会成员为公共资财的给予所承担的费用为多少，他们都可能同样接受其给予，满足自己的需求。与个人需求不同，这种消费的社会成员不会自发表示自己的真正偏好，也不会自动支付相应的价格。

（2）市场经济中的垄断

市场实现资源优化配置的前提条件之一，是竞争存在与不存在垄断的现象。事实上，世界上根本没有出现过完全竞争的局面。相反，市场经济面临的是不完全的竞争。

①不完全的竞争，是指由于买进或卖出数量足够多的某一物品，以致能影响该物品的价格。任何事情总是这样：利弊共存。规模经济能够促进经济发展，因为它的优势在于成本的降低，但是持续的成本降低和竞争是相矛盾的。如果某一行业，某一家厂商，甚至任何一家厂商总是能够通过扩大再生产而在长期中降低它的边际成本和平均成本，那么，它将很快地扩大规模使其成为整个行业的一个重要部门。简言之，该厂商将成为垄断者，而不再听任市场价格的支配，而对市场价格具有某种程度的控制。一旦它能控制价格，它就不再根据P=MC公式而获取最大利润。它将把价格定在边际成本等于边际收入的水平上，来使利润最大化。

②相反，在竞争性市场上，企业不能影响它所接受的价格，只可以依据市场价格调节其生产。即使在市场上存在若干个寡头，而非单一垄断者，由于其共同利益，为了避免经济战的损失，它们之间会用默契或公开办法相互勾结。在此情况下，那种通过“看不见的手”来调节资源，从而达到有效率地满足需求的情况便不复存在。垄断和寡头经济的祸害不在于谋取垄断利润，而在于破坏正常的市场运作。由于众多小企业效率不高，价格不便宜，它们往往不去进行价格竞争，而倾向于索取相当高的价格和分割市场。这样，生产者蒙受损失，资源被浪费，导致资源分配的扭曲。

在此情况下，尽管国家可以通过征税来分取垄断利润，但未能矫正资源的不适当分配。显然，市场本身解决不了垄断问题。政府的责任便在于针对垄断或其他非竞争性因素的存在以及所引起的竞争的不完全性，采取有效措施，保证竞争的有效性。从世界各国的情况来看，主要方法是实行政府的直接调控（如控制垄断程度、价格管制）和立法的控制（如制定反垄断法、公平竞争法等）。在这里，政府的作用不是取消垄断或寡头经济，而是维持有效竞争。

（3）市场经济的外部性

市场机制能够实现资源的合理配置，但市场经济也会造成资源配置的障碍。这个障碍，除了前面所讲的公共产品与垄断之外，最为显著的便是市场经济的外部性。外部性有两种主要的情况，即外部经济与外部不经济。

①外部经济，又称外部利益，是指某一经济活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有。在理论上，可以提出对所有受益者所享受的外部效益收费，但在实践中是不可能的，因为：a．要控制人们对这些设施的利用，是困难的，与任何人都不能排斥他人享受阳光一样困难；即使能够控制利用，这种控制与管理的成本也太高。b．收取费用要测定与计算每个人的使用量，事实上，很难测定哪些人是受益者，受益的程度有多大。在此情况下，私人投资者很难因外部收益而获取利益，并且这些工程投资巨大，回收期限较长，风险较大，私人资本不愿投入。而能够产生外部经济效益的经济活动和设施，又往往是一个国家经济发展的基础性设施，也是吸引外资、对外开放的一个重要投资硬环境。

②外部不经济，又称外部损失成本，是指某一企业的经济活动所造成的经济损失而企业并不承担外部成本的情况。将生产外部性和受外部性影响的双方联合，使外部“内在化”；在公共资源领域，可以建立强制性制度与命令；在公共场合，设置禁令和规则。经济性手段：如税收和津贴，对外部受害者给予津贴，对外部不经济者征税，对生产外部经济者给予补贴等。总之，政府的作用在于使外部不经济最小化。

（4）市场波动与经济的不稳定性

市场从来就含有不稳定性。它的发展始终是以周期性的增长形式进行的。通过市场经济进行自发性交换的过程，始终孕育着经济活动急剧且大幅度变动的可能性。这种变动，危害到市场机制的有效性，往往给资源分配、收入分配带来不利的影响。实现经济稳定的主要途径，是通过政府的财政政策和货币政策。

①财政政策。政府把财政收支作为一种均衡要素加以利用，通过财政来实现经济稳定，维持充分的就业、物价稳定以及控制总需求以保持适当的增长率。它大致可以分为两大类，即自动稳定政策和相机稳定政策。前者主要指存在于政府内部的，通过年度收入与支出，以财政制度上的因素自动控制经济变动；后者指按景气变动情况通过税收政策和公共支出政策进行。

②货币政策。一般来讲通过货币供应量的控制谋求经济稳定，实行的主体是中央银行，而不是政府。但中央银行在现实中是政府实现调控的重要工具。政府可以利用利率政策、公开市场操作、银行储备政策等来实现对经济的控制。

（5）市场经济下的收入不平等

①如果以自由竞争的市场机制为前提，就有可能实现资源的合理分配，并且有可能在既定条件下实现消费者的极大效用和生产者的极大利润。然而，这并不等于实现了符合社会要求的收入分配。以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等，便会出现那种“富人的狗可以得到穷人的孩子为了避免软骨病而必须饮用的牛奶”的情况。诚如西谚所说：“世界上最大的公平就是富人越富、穷人越穷。”如果我们考虑到市场上存在的诸种歧视和偏见时，这种不平等更为严重。

②收入分配的不平等与差距的扩大，无论是从社会公正、社会稳定，还是从经济效率来看，均是不理想的。如果改变了收入分配的不平等，整个国民经济的福利水平就会提高。但是收入分配的机械平等，可能有损于经济的效率。政府的作用便在于进行无损于资源最佳分配和经济效益的收入再分配。作为实现收入分配的手段，政府可以在公共经济管理中，全面实行税收政策和转移开支的政策。另外也可以通过政府直接干预市场机制，操纵价格，以改变收入分配的不平等。

总之，因为存在着市场失灵，所以需要加强政府的作用。同时，政府运作也存在着政府失灵，所以政府与市场不是一个光谱的两极，应该结合政府与市场的力量来促进经济的发展。

2．简述市场经济中政府的经济职能。[中财2010年研]

相关试题：市场经济条件下政府的主要职能。[人大2005年研]

答：经济职能是指政府管理和组织社会经济建设的职能。概括起来，在市场经济条件下，政府一般的或基本的角色或职能主要有以下几个方面：

（1）提供经济发展的基础结构

政府为市场经济的运作提供基本必需的制度、规则以及框架。它们包括：界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。政府为市场交易提供了安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。

（2）组织各种各样公共物品和服务的供给

公共物品和服务的最大特点在于其具有共享性以及非排他性，这种特性使得私人部门很少去生产，导致公共物品和服务供给的不足，因此，政府必须介入而由政府来提供。典型的公共物品包括：国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其他基础结构。

（3）共有资源和自然资源的保护

共有资源与公共物品一样没有排他性，但有竞争性，共有资源不可避免地导致共有的悲剧，即私人决策者过分使用共有资源。因此，政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。

（4）社会冲突的调整和解决

政府存在的一个基本理由在于解决或消弭社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。在一个社会中，不可避免地会出现各种各样的社会冲突，其出现的原因也可能是多种多样的，政府的职责在于促使冲突的解决。此外，在一个社会中，总会出现强势集团，也会出现弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈，政府需要保护弱势群体的利益。

（5）保护并维持市场竞争

从某种程度上来讲，市场机制的有效性来源于市场存在着有效的竞争，垄断导致垄断者生产的产量小于社会有效率的产量，从而导致资源配置的无效率。为此，政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，前者如用制定反垄断法以增强竞争，后者包括价格管制等。

（6）收入和财产分配的调节

市场经济是会产生不平等的结果的，需要社会有一种公平再分配的机制。市场交易不能进行有效的再分配，政府在进行再分配方面显然处于有利地位，因为政府拥有强制征税的权力。政府实现再分配的直接手段有：税收转移、累进所得税、对高收入消费者购买的货物进行课税。在选择这些政策时，必须考虑到效率代价。任一设定的分配变动都应以最小的效率代价完成。

（7）宏观经济的稳定

在市场经济中，经常会出现通货膨胀。政府的作用便在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。稳定政策的工具包括：财政工具，主要是预算政策和税收政策；货币工具，如法定准备金、贴现率、市场开放政策、信用制度等。

3．公共物品和服务主要有哪些提供方式？[人大2006年研]

答：从整体而言，对于公共物品和服务的提供，不论是私部门还是公共部门，其方式有十种：

（1）政府部门直接提供财货与服务。由政府部门承担政策规划即执行责任，费用由政府税收支出或使用者付费。如政府提供军队、警察、各种公共建设等。

（2）政府部门委托其他部门提供。此种方式系由政府部门负责提供财货与劳务，但由政府机关间彼此签约并将其付诸执行。

（3）签约外包（Contracting out）。指政府雇用私部门（私人公司或非营利组织）提供公务服务，费用则由政府编列预算支出。如政府委托私人公司代理清运垃圾等。

（4）经营特许权（Franchise）。指由政府核准私部门提供服务，但政府则保留价格之核准权，费用则由使用者付费。如高速公路出口的路线经营权。

（5）补助（Grants or Subsides）。即政府通过免税、低息贷款、直接补助等诱因来提供服务，其费用包括政府对业者的补助及使用者付费。如政府的出口退税政策，为鼓励高新技术发展而采取的免税政策等。

（6）抵用券（Voucher）。指政府赋予符合资格的人民自由选择去消费某种货品，而由政府付费，例如社会救济以及医疗服务的提供。低收入者可持抵用券选择经政府认可的私部门消费，如消费者已超过券额总值，差价则由用者补齐，私部门事后再持抵用券向政府部门兑现。

（7）市场运作（Market）。指政府对于市场运作不加干预，完全由市场之需求及供给自行调节，由消费者自行决定消费对象，政府仅维持市场秩序。

（8）志愿服务（Voluntary Service）。指由非营利组织义工提供服务，如慈善团体的慈善救助；志愿认领道路、树林的保护等。政府对此予以鼓励。

（9）自我协助（Self-service）。指由于政府提供的公共服务不符合或不能满足民众的需求，人们自行寻求解决问题的方式。如社区内守望相助等。

（10）政府贩售。指消费者向政府购买特定服务，民众成为需求者，而政府则为提供者。很显然，政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标，所谓“条条大路通罗马”。运用何种治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势，政府主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场依赖程度，相对成本等综合因素而定。

4．简述ZF治理工具的类型[人大2013年研]；

简述政府治理工具的内涵及其主要类型[人大2010年研]；

简述政府治理工具的性质与类型[中央民族大学2010年研]。

答：参见本章复习笔记相关内容。

四、论述题

1．在计划经济时期，我国农村普遍建立了农村合作医疗制度。在实行家庭联产承包责任制以后，由于集体经济基础的瓦解，农村合作医疗制度也随之而瓦解。请从政府作为公共管理者和公共服务提供者的角度分析这个问题的原因和可能的解决途径。[人大2005年研]

答：（1）公共管理者是指受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源达成政府施政目标的人。在现代民主国家中，公共管理者是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。从广义上讲，公共管理者包括民选的与任命的两大类，而任命的公共管理者又可区分为政治性任命人员以及经文官考试录取的常任文官或公务员。按照其职务等级可以分为高级公共管理者、中级公共管理者和基层公共管理者。

公共部门在市场经济中的经济职能之一是组织各种各样公共产品与服务的提供。公共物品和服务的最大特点在于其共享性以及非排他性，这两种特性决定了公共产品和服务很难由私人组织提供，只能由政府提供。

政府作为公共管理者和公共服务的提供者，扮演着执行和捍卫宪法的特殊角色，为广大民众提供普惠式的公共服务和社会保障是政府的职责和义务。（2）农村合作医疗制度从存在到瓦解的原因

①政府作为公共服务提供者角色的缺失。在市场经济条件下，政府的经济职能包括为民众提供公共物品。但是，我们看到在经济体制由计划经济向市场经济转变的过程中，农村的经济基础已经发生了重大变化，与此同时，政府的职能和角色却没有发生相应的转变。正是这种缺失导致合作医疗制度没有持续性的存在下去。

②城乡二元结构导致政府提供公共服务的不均衡。长期以来，我国的城乡二元经济结构赋予了农民和市民不同的身份地位和福利待遇，国家把大量的人、财、物投入到城市的社会保障建设中，导致城市地区的医疗保障水平远高于农村地区，出现医疗保障的不均等和不平衡。

③市场失灵导致公共物品的缺失。农村医疗保障的缺失是在市场经济确立的过程中发生的，由于医疗保障的公共物品或准公共物品属性，加之农民的购买能力的低下，导致市场难以为农民提供医疗保险服务，这也是农村合作医疗消失的重要原因。

（3）针对农村合作医疗消失的问题，政府应该采取以下措施：

①切实承担政府作为公共服务提供者的责任。医疗、教育、住房这些有着公共物品属性的物品，政府在发展市场经济的过程中应该为民众供给基本的物品。因此，必须落实中央关于建立农村合作医疗的决策部署，加大资金投入，明确各级政府的责任，使得农民享受到基本的医疗服务。

②创新政府提供医疗服务的方式，充分发挥市场的作用。农村医疗需求也存在参差不齐的状况，因此，应该允许民间资本进入农村医疗保险服务领域，采取契约外包或补助等政府治理工具，使得一部分农民的合作医疗转变为商业医疗保险，这样有利于减轻政府提供公共服务的负担。

2．结合实际，论述政府的经济职能。[人大2004、2002年研]

答：政府的经济职能内容十分广泛，政府如何为自己在国家经济活动中定位，除了政府本身的因素外，还有政治因素和社会因素在起作用，社会的发展程度对政府管理经济的要求也不一样。从我国的实际出发，在市场经济条件下，政府应该有如下经济管理职能：

（1）规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能

完全市场不过是一种理想主义，不完全市场才是社会的常态。不完全市场限制了自由竞争，政府必须利用各种手段规范和稳定市场，保持自由竞争。

①政府要制定法律，规范市场行为。自由竞争必须在公平、平等和公正的情况下才能进行，政府必须制定有关反垄断、反对暴力、反对欺骗等法律规定，给予参与市场经济活动的每个人以完全平等的经济地位。政府还制定各种法律和政策，确保投资者的合法权益。政府也承担解决经济纠纷的仲裁人的角色，公平合理的解决经济纠纷。同时，政府有义务和责任保护消费者的权益，反对市场的欺诈行为。

②管理市场经济必须符合市场经济规律，政府用法律规范市场，用价值规律引导市场，而不能进行强制式的行政干预。历史经验证明，强制式的行政干预必然窒息市场，最后导致市场失效，尤其不能用一个失效的政府去管理一个失效的市场。总之，政府对市场的行政干预越少越好。

（2）对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能

①政府对国民经济的发展进行总量控制，进行宏观调控，是使国民经济有序健康发展的有效途径，对市场经济的调控，只能由政府来进行，其他任何组织都不能替代政府。政府在市场经济中的职能就是宏观调控，其他任何组织不具备这个职能。

②政府的调控手段主要是制定各种政策，如税收政策，投资政策，货币政策，产业政策等。制定政策引导市场，保持社会总供给量与需求总量的均衡，保持利益均衡；优化产业结构和经济发展布局，优先发展一些产业部门，扶持一些产业部门。如我国为了发展高新技术，政府制定了一系列的优惠政策予以鼓励。我国为了使中西部地区发展起来，政府出台了一系列的优惠政策，鼓励东部地区和世界各地到中西部投资。这样用政策的倾斜和引导，不仅使我国的工业布局逐步趋于合理，而且会逐步缩小中西部地区与东部地区的经济发展差距。但是应该指出的是，只有中央政府才有宏观调控的权利。

（3）直接生产和提供公共物品，弥补市场供应不足的职能

①在市场经济活动中，利润是市场运行的基础。企业和商品生产者的生产和销售是以盈利为目的的，他们不愿意生产那些不盈利或者亏本的公共物品。公共物品可以被看作是正外部性的极端情况，它们的消费是非竞争性的，公共物品也是非排他的，即排除任何人的消费都必须耗费巨大的成本。

②在经济领域中，如基础设施、道路、交通、电信等都是公共物品，都必须由政府进行建设。此外，政府还直接生产那些因不盈利或者盈利小而企业不愿意生产的公共物品，以满足市场的需求和顾客的需要。有时，在经济不景气的情况下或出于特殊的需要，政府进行直接投资建设基础设施和比较大的建设项目，以拉动经济的增长。但是，在市场经济条件下，政府作为商品直接生产者的作用是十分有限的，政府只是提供市场不愿意提供和不能提供的消费产品和公共物品。

（4）管理国有资产的职能

①任何国家都有大量的国有资产，包括西方发达国家在内。尽管美国、法国、英国、日本等国从70年代后期进行了私有化，但是仍然有大量的国家资产存在。政府必须对这些资产进行管理。

②我国是以社会主义公有制为主体的经济体制，国有资产数额巨大，如何使国有资产不流失，并且保值增值，使国有企业进入社会主义市场经济，这是一个十分重要的课题。我国从改革开放以来，已有大量的国有资产流失，所以，我国政府的管理国有资产的职能比西方发达国家的职能更为繁重。

3．试论述政府失灵的原因和类型。[人大2005年研]

相关试题：请分析政府失灵的原因。[中国政法大学2005年研]

答：政府失灵是指由于政府机制存在本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。政府失灵意味着在一定程度上，政府干预的制度和机制并不能取得良好的效果，甚至要导致比市场失灵更坏的结果。政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。“政府失灵”是主张实行更为彻底的市场经济的基本依据。典型的政府失灵的类型及其原因在于：

（1）成本和收益的分离：过剩和成本提高

市场是与生产成本的活动相联系，这种联系是由价格决定的。政府活动因为缺乏任何价格指引，便割裂了这种联系，因为维持政府活动的收入具有非价格来源，即来源政府的税收等。由于缺乏这种联系，使得政府产生的价值同生产它的成本割裂。这种割裂意味着资源错误配置的程度增加，因此，无论公共政策采取何种形式（管制，直接提供），政府活动的一个趋势是明显的多余成本，从而导致社会资源的浪费。这一方面，不完全信息的作用是十分明显的，另外，政府预算也会因利益集团的游说造成生产过剩和重复投资的问题。

（2）政策制定的复杂性和低质的政策

公共政策的制定是一个复杂的政治过程，由于理性选民的无知，利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制度本身的障碍、政治家的偏好因素，以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的资源配置。

（3）内部性问题

公共组织为了进行其内部的管理，需要发展它们的标准或规则，这些标准或规则即内部性，用来评估机构运行和机关人员的行为。这些标准很接近“私人”的组织目标，因为在机构内的动力是有个人或集体的行为产生，而不是机构为公共目的和责任产生的。政府组织内部性是规范组织运作的重要因素，影响着政府，意味着“私人”的或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算。市场失灵的核心是外部性，而政府失灵的核心则是内部性。内部性在政府机构中的具体表现为：

①预算增长。由于政府机构缺乏利润作为评判的标准，政府至少将预算规模作为其主要的目标。

②大机构规模。追求工作人员数量的扩张，追求“高技术”。

③控制信息使之转化为有价值的产品或权力。

由于内部性的存在，政府机构运作的成本大大提高了，而其成本则被广大纳税者分担了。

（4）政府组织的低效率

政府是惟一的对其成员拥有强制力且有权征收义务税的组织，从这个意义上讲，政府是名副其实的自然性垄断者。由于缺乏竞争，政府管理部门以及管理者缺乏竞争的压力，政府官员亦缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，这样导致经营的低效率。

（5）另一种分配的不公平

政府作为一个拥有强制力进行分配的组织，这是其优势，但也是其缺陷。因为政府运用权力进行收入分配时，不仅使财富从富人手中转移到穷人手中，而且也可能使财富又从穷人手中转到政治力量强的阶层手中。政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权力或特权上。由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。

（6）寻租

寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产利润的活动。在政府干预的情况下，寻租者从政府那里寻到了某种特权，从而某项资源具有垄断权，或者任何其他方面的政府庇护以保证寻租者按自己的意愿生产。寻租行为的结果是导致社会资源的浪费，主要表现在：

①为了获取租金，寻租者需要花费时间、精力和金钱，这种活动对社会没有任何效率；

②如果寻租行为得以实现，相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价，这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高；

③整个社会会因寻租行为付出“道德的成本”，甚至于政治的成本。

（7）政策执行的无效率

政府干预的公共政策能否达成预期目标，不仅取决于政策设计，亦取决于政策执行。但是在实际中，由于各种因素的存在导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。典型的情形有：

①部门利益的存在使得部门可能出现“损公肥私”的情况。

②地方利益的驱动使地方政府作出与政策目标相反的选择。

③因委托—代理关系而导致的“逆向选择”和“道德风险”。

④沉淀成本。在执行过程中，可能会发现政策有误，但政府部门因过去计划投入的资源，而不愿终止原有计划，因为怕背上“政策失误”的罪名。

（8）所有制残缺

所有权的残缺可以理解为对用来确定“完整的”所有制权利中的一些私有权的删除。权利之所以残缺，是因为一些代理者（如政府）获得了改变所有制安排的权利。国家干预管制是造成产权残缺的根源，管制导致所有权的残缺，所有权的残缺程度与管制程度成正比。产权的残缺在一定程度上导致资源配置的无效率，非排他性的公有产权似乎对人人都有利，结果谁也得不到更多的好处，再如可交换的产权也是产权之一，如果政府对产权交易进行干预的话，便不可能实现资源的有效配置。

综上所述，政府干预的制度和机制，正如市场机制一样，在许多方面是笨拙的，政府干预本身也可能是不奏效的。正如沃尔夫所言的那样：市场与政府之间的选择是复杂的，而且通常并不仅仅是这两个方面，经常的选择是在两者不同组合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。认识到这一点，对于政府治理是十分重要的，不可因无知、偏执而造成危害。

五、案例分析题

案例一

《国务院关于投资体制改革的决定》指出：各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。

根据公共管理原理，试分析我国公共设施投资管理体制改革的理论依据、主要问题及基本思路。[中财2005年研]

答：完善投资体制是适应社会主义市场经济发展的必然要求。2004年7月，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》，这是我国投资体制改革的一个重大突破，它为投资体制改革的进一步深化创造了制度条件。在基础设施领域，该决定放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。

（1）理论依据

公共部门是建立在权威关系而非市场关系之上的，公共部门存在的主要原因，从经济角度上看是因为市场无法单独发挥全部经济作用。公共产品的提供就是一种典型的市场失灵的表现形式之一。公共物品和服务的最大特点在其具有共享性也即非排他性，在市场上，消费者对这些产品和服务的偏好也无法表现出来，因而无法通过市场机制进行资源配置，因而政府必须介入，并由政府来提供。但是，政府干预并不意味着全部由政府直接提供与生产，对一些公共物品或准公共物品，可以由私部门生产，或政府组织私部门提供。政府可以选择适当的治理工具来实现其施政目标。这里的治理工具是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制。对于公共物品和服务的提供，依政府介入的程度不同，方式有十种：①政府直接提供；②委托其他政府部门；③签约外包；④补助或补贴；⑤抵用券；⑥经营特许权；⑦政府贩售特定服务；⑧自我协助；⑨志愿服务；⑩市场运作。政策工具的选择要依据实际情况而定，但政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更加强调公共服务的民营化和市场机制，强调放松管制等。

公共基础设施是一个地区经济发展和人民生活最重要的物质基础之一，是吸聚各类要素、推动经济发展的重要载体，是典型的公共产品，应由政府供给。但政府供给并不代表由政府生产，政府可以选择适当的政策工具来提供。另外，从本质上讲，城市的基础设施也是一种生产工具和生产要素，能产生新的价值，其投资回报具有社会性和经济性的双重特征，这也为我国投资体制改革提供理论依据。

（2）主要问题

投资体制改革既关系到建立和完善社会主义市场经济体制，又关系到加强和改善宏观调控，尤其是公共设施的建设，关系到人民群众的生活安康，在深化公共基础设施的投资体制改革实践上遇到的主要问题有：

①制约投资体制改革进展的体制障碍还没有消除

投资体制改革因为涉及到计划经济条件下形成的资源调配关系，所以必须按照市场经济要求，大力推进配套改革，特别是与转变政府职能相结合。基础设施属公共物品，受传统计划经济的影响，长期以来，这种公共品被视作无偿性、福利性产品，政府只讲投入、不讲效益，只讲建设，不讲经营，造成基础设施建设资金来源匮乏，建设管理水平低下，弊端明显。但这种长期以来的体制和观念上的障碍依然存在，制约着公共设施投资体制改革的进展。

②多元化投资主体还有待发育

在国有经济投资领域，由于投资责任与收益不能很好匹配，在一些部门利益驱动下，上马了许多不该上的项目，造成大量重复建设和资源浪费。目前亟待建立完善国有经济投资决策的利益、风险、约束机制，强化投资项目监管，真正建立起政府投资责任追究制度。要进一步放宽社会资本的投资领域，吸引各类资本参与基础设施建设。

③投资体制的配套改革需要进一步推进

目前我国投资体制的配套改革显得比较滞后，需要对包括土地转让制度改革、加强投资体制规划、建立固定资产投资信息体系等在内的综合配套改革积极推进。

（3）解决问题的思路

①进一步确定公共设施投资体制改革目标，建立相应的管理体制。实现政府资金和非政府资金共同参与投资和管理城市基础设施，实行投资、建设、管理、使用四分开，形成职能清晰、相互监督的政府管理新模式。

②尽快构建符合社会主义市场经济要求的公共投资体制。建立投资决策机制公开透明、公共工程建设高效运营的管理体系。要根据经济社会发展需要和人民生活要求，制定允许社会投资的公共设施项目投资指引；加快取消审批制，按照鼓励、禁止、有条件允许三种类型制定相应的投资管理政策；进一步完善投资项目外部效应的评价方法和指标体系，规范项目评估活动；积极鼓励社会中介机构、社会舆论、群众监督在维持市场秩序方面发挥更大作用。

③加快民营化发展，推进投资主体多元化。给非公有制经济在投资领域更多的参与市场公平竞争的机会是我国投资体制改革的一个重点。在公共设施领域，应鼓励社会资金参加投资建设管理，只要是法律法规未禁止的基础设施、公用事业，以及其他行业和领域，都允许社会资本进入。并且，国家通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。

④在投资领域推进依法办事。在公共投资领域，明确和规范财政部门资金管理职能，财政部门不仅要当好项目资金的“出纳”，也要承担起建设资金管理职能；在政府审计部门设立公共投资项目审计专职机构，强化对项目实施过程的审计，及时发现和制止寻租和腐败行为；提高规划和计划的科学性；强化公共投资项目后评估工作，通过对项目实施效果的分析评价，检验和完善计划，改进不足之处。在营利性项目投资领域，加强建设管理部门对建筑市场的监督和管理，规范市场竞争秩序；综合管理部门还要由具体项目审批转向经济社会发展规划。要加强环保、消防、安全、能源等部门在项目投资方面的监督和管理，使其真正发挥“把关”作用。