第1章 公共管理导论

1.1 复习笔记

一、公共管理的意义

1．公共管理的含义

公共管理是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。

2．公共管理的性质

（1）公共管理承认政府部门治理的正当性。

（2）公共管理强调政府对社会治理的主要责任。

（3）公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负。

（4）公共管理强调多元价值。

（5）公共管理强调政府绩效的重要性。

（6）公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法。

（7）公共管理以公共的福祉和公共利益为目标。

（8）公共管理将公共行政视为一种职业，而将公共管理者视为职业的实践者。

二、公共管理的发展与研究途径

1．公共管理的发展

（1）公共管理发展的学科背景

公共行政学的发展，经历了四个时期的典范变迁：

①第一阶段：政治与行政二分法（1900—1926）

以行政学者古德诺、怀特为代表，主张政治与行政二分法的观点，主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行，政治不要干扰行政，行政应维持价值中立，以追求经济与效率为目标。

②第二阶段：行政原则（1927—1937）

在这一阶段，许多行政学者关注建构“行政原则”。魏劳毕于1929年出版的《公共行政的原则》，特别强调有一些科学的行政原则存在，并且这些原则能被认识，PDSDCORB就是行政原则的最佳体现。

③第三阶段：公共行政即政治学（第二次世界大战之后）

公共行政具有强烈的规范取向，这个时期的公共行政以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务助益不多。

④第四阶段：公共行政即管理学（从1960年—20世纪70年代初期）

这一时期行政的部分学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域寻求发展。这一时期公共行政的基本假设基础包括：

a．公共行政与私部门的行政没有本质的区别；

b．强调一般管理或类同管理；

c．企业绩效优于政府绩效，而主张师法企业，提高政府绩效。

公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境之差异，私部门管理的知识、技能、概念与工具，在引入政府部门运用后，产生格格不入甚至失灵的情形。

（2）公共管理发展的时代背景

①政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满

二战后，在福利国家观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色日益多样化，这导致政府必须投入大量的资源以提供公共服务。

同时，为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。

②经济因素与财政压力

a．工业化国家朝着福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，造成经济衰退、失业率的上升，形成了政治、经济的不稳定。

b．国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力。促进国内经济发展、节省政府施政成本、提升国际竞争力成为各国执政者面临的核心课题。

③社会问题与政府不可治理性的增加

a．随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题等。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性的增加。

b．传统的政府功能已不足以应对日益复杂的社会问题，加之官僚体系本身的缺陷引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。让公共服务回归社会、市场的呼声日渐高涨，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

④新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响

从20世纪70～80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派学说抨击60年代盛行的社会福利国家和政治的缺点，并认为政府失灵比市场失灵更为严重，应将私部门管理引进公部门之中，使政治控制得以强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，同时，半竞争性的架构将克服官僚体制天生无效率的弊端。

2．公共管理的研究途径以及特质

（1）P途径下的公共管理

P途径下的公共管理是指以公共政策为研究途径的公共管理理论研究。该理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略，并相当重视公共管理的政治面向。以研究取向而言，P途径十分重视非理论性的、非量化的，以实务为基础的规范取向；在研究方法上，大多是采用个案研究法。

公共政策取向的公共管理有三个基本特点：

①视公共管理为政策分析的互补之物，成为这些学院教学课程的方向；

②在教学研究上十分重视个案研究，以从事实务工作者的经验为素材；

③以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象，致力于促进此类人员与学界之间的沟通对话。

（2）B途径的公共管理

B途径的公共管理是指以企业管理为研究途径的公共管理理论研究；B途径的公共管理与P途径的公共管理的区别在于：

①P途径的公共管理试图摆脱传统公共行政，形成独立的管理领域；B途径的公共管理则试图与公共行政合流。

②P途径的公共管理认为公私部门管理有别；B途径的公共管理者则认为公私部门的管理没有质的差异，应以较严谨的态度发展实证理论来描述与解释公私部门的异同。在此前提下，B途径的公共管理者偏好、认同并接受企业管理的概念与工具，并将之引入运用于公共部门的管理。

③P途径的公共管理几乎完全依赖案例研究为获取知识的工具；B途径的公共管理兼采案例研究与量化研究作为教学研究的方法。

④P途径的公共管理长于个案的处理与分析；B途径的公共管理比较重视学术的研究与理论的建构，长于从不同的学术领域中吸取有用的理论、技术与方法。

⑤P途径的公共管理以高层管理者，特别是政治性任命人员为主要教学研究对象；B途径的公共管理以具备文官资格的公共管理者为主要教学研究对象。

3．公共管理学的特质

（1）公共管理基本上是一个整合性的概念，基本上是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。

（2）公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性。公共管理并不否定公共部门的特性。

（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。任何公共事务的管理必须解决两大问题，即内部技术问题和外部整合问题。当代公共管理非常重视外部整合问题。

（4）公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。它强调治理，即由众多行动者组成的一个关系网络和众多行动者之间的合作伙伴关系。

（5）公共管理强调价值调和与责任。公共管理强调价值的调和，不仅重视“三E”，即经济、效率、效能，同时也重视公平、正义和民主。

（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。政府部门的改革、变革、再造、创新一直是公共管理研究的主体。这反映了公共管理理论与实务之间结合的特性。

（7）公共管理是一个科际整合的研究领域。随着社会事务的多样化和复杂化，公共问题的解决日益依赖于多学科的共同努力。

三、公共管理与私部门管理的区别

（1）政治权威与经济权威

①公共管理在本质上是国家的活动，不可避免地包括政治权威的作用。

②私部门或组织的管理是非公权力的行使，即市场的权威或经济的权威的行使。这种权威非制度与法律所授予，往往不能以国家的强制力为后盾，是来自经济性的市场力量。

（2）多元制衡与自主性

①公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政治越民主的国家越注意政治权威的分立与制衡。

②私部门的管理固然也受外在各种权威的影响，受政治环境的影响，但仍具有相对充分的管理自主权。

（3）公共利益与私人利益

①政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点。

②私人企业和组织往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为积极的经济和社会的善。

（4）法的支配与意思自治

①为实现政府任务，达成政府的目的，政府部门可依不同的具体情况，采取不同的行政作用，但是应在法律允许的范围内，受到法的支配。

②私领域的管理更多的遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按照自己的意愿行事。

（5）政府与市场

①垄断与市场。私部门所提供的产品和服务通常都有竞争者；公部门所提供的服务往往只能有一个行使治权的治理部门，公共部门缺乏竞争的压力。

②公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性、非排他性；而私部门提供的产品和服务是私人产品，是可以分割的、排他的，价格也是可以衡量的。

③自由与依赖。消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品或服务，公民没有自主决定的权利。

④利润与支持。私部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意度，顾客导向很容易成为其经营的目标；而政府往往缺乏服务的动机。

（6）多元理性与经济理性

①公共部门处在社会各种力量作用的中心，政府治理中的理性也往往是多元理性，政府往往需要在多元的甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和抉择。

②私部门的管理，因其组织属性所定，加之职能有限，其管理大多为工具的经济理性的考虑，而往往不顾及或少顾及其他理性的考虑。

四、新公共管理内涵

1．新公共管理的含义

新公共管理是指以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式。其核心点在于：强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。

2．新公共管理运动

（1）西方各国改革的共同趋势

①企业管理技术的应用；

②服务及顾客导向的强化；

③公共行政体系内市场机制及竞争功能的引介。

（2）共同特征

主要表现在引进公共管理的理念、技术及模型。

五、公共管理在现时代面临的挑战

（1）关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题

作为公共管理者，如何防止政府的崩溃，建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府治理至为关键。

（2）关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题

公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，公共管理对民主宪政基本价值的回应和落实，关系到政府治理的合法性问题，关系到政府的权威和公信力的问题，也关系到公共管理作为一门科学的合法性问题。

（3）关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题

政府与市场不是谁取代谁的问题，而是二者有机地配合和协调的问题。必须辩证地思考二者之间的关系，抛弃意识形态上的偏见，发展公域与私域的对话与沟通，平衡二者的作用，才能达到提高国家竞争力和人民生活质量的目标。

（4）关于回应全球化的挑战问题

对于政府治理而言，全球化是机会，也是挑战。在全球化的时代，一个政府如何维护自己的国家的主权与独立；如何在推动经济发展的同时，维护经济的安全；如何在学习多元文化的同时，维护自己的文化传统和民族认同等，都是21世纪公共管理需要面临的新议题。

（5）关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题

可持续发展要求：

①政府治理要更具前瞻性、更具战略规划；

②公共政策的制定、评估标准应更符合和体现以人为中心，人口、资源、环境、经济社会协调发展的思想；

③政府治理应突破传统的工具理性，发展更具人文色彩的价值取向；

④在政府的引导下，发展建立新的伦理标准。

（6）关于如何应对科学技术革命带来的挑战问题

科技革命正在改变着政府自身的组织结构、运行方式、工作行为，如何回应科技发展、利用科技创新政府正成为世界性的潮流。新的技术革命也要求每一个公共管理者发展适应技术发展和各自管理岗位需求的技术能力。

（7）如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题

对于任何一个国家来说，限制政府权力，使政府能够控制其自身是一个永恒的挑战。政府治理者必须采取各种战略和有效措施，如政治的、立法的、司法的策略和方法等，加大对腐败的治理力度，重振公民对政府的信任。

（8）关于重振政府的治理能力问题

重振政府的治理能力，取决于政治环境的改善、重塑政府体制、公民与社会的参与、政府管理技术和方法的创新、公共管理者的知识和技能。

（9）关于如何发展有效的组织体制问题

如何建构适应新时代发展的组织，并使之适应新环境的需要，是21世纪公共管理面临的挑战。

（10）如何构建国家与社会的共同治理模式问题

政府部门已经无法成为惟一的政府治理者，必须依靠与民众、企业、非营利部门共同治理与共同管理。问题在于政府是否能够给社会提供这样的机会以及政府是否能够改变自己传统的优势感、自我中心意识。

（11）公共管理如何应付复杂、不确定与变革的管理问题

未来需要的是新的集体行为模型。管理的复杂性，需要改变传统的机械的管理思维方式，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。

（12）重建公共管理的道德秩序问题

公共管理不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德追求。新时代的公共管理面临着道德秩序重建的挑战。