1.2 课后习题详解

一、概念题

1．公共管理

答：参见本章复习笔记相关内容。

2．公共管理学

答：公共管理学是指运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的一门学科体系。它是一个科际整合的交叉学科群，是以解决公共问题为导向的应用科学。这一学科的目的在于帮助公共管理者获取解决公共问题，处理公共事务所需的知识、技能与策略。

公共管理作为一门学科或研究途径，其特征包括：

（1）公共管理学是整合性概念，是介于公共行政和企业管理之间的研究领域。

（2）强调将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性。

（3）重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。

（4）公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理，即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系。

（5）公共管理强调价值调和与责任。

（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。

（7）公共管理是一个科际整合的研究领域，从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。

3．新公共管理

答：新公共管理是指以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式。新公共管理的前提假设是：通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。

新公共管理理论认为政府改革和发展的方向是通过行政改革进行自我解构，全面引进私营部门的管理模式，塑造企业型政府。这一理论的核心在于，强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。

新公共管理的特点主要有：①即时的专业管理；②标准明确与绩效衡量；③强调产出控制；④转向部门分权；⑤转向竞争机制；⑥强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；⑦强调资源的有效利用。

4．P途径的公共管理

答：P途径的公共管理是指以公共政策为途径的公共管理理论研究。P途径即公共政策途径，P途径的公共管理的基本观点是：公共管理必须与公共政策的形成与制定密切联系，认为只有从管理的观点探讨公共政策，才能落实政策目标，实现理想境界。

P途径的公共管理的特征在于：

（1）着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；

（2）重视非量化和实务取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；

（3）强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

5．B途径的公共管理

答：B途径的公共管理是指以企业管理为研究途径的公共管理理论研究。B途径即企业管理途径，B途径不强调公共与私人组织的差异性，重视策略与组织间的管理，主张采用量化分析，如集群资料分析、实验设计。B途径受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量。

B途径的公共管理的特征主要包括：

（1）偏爱企业管理的原则；

（2）对公、私部门的差异不作严格区分；

（3）除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；

（4）在研究方法上偏爱量化方法。

二、思考题

1．何谓公共管理？公共管理与公共行政有何异同？

答：（1）公共管理的含义

公共管理是指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益的过程。

（2）公共管理与公共行政的异同

公共管理是在公共行政基础上衍生而来的，公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。公共管理与公共行政的区别包括以下几个方面：

①传统公共行政相当程度是规范取向的。指关切民主与行政之间的关系且重视公平、正义、代表性等价值观念的实现；公共管理则企图结合规范取向与一般管理。除重视公平、正义、代表性等价值观念实现的问题之外，也重视政府机关内部管理层面的问题。

②公共管理的研究重点包括一般管理的计划、组织、控制职能；而公共行政的研究重点是讨论社会价值以及官僚与民主的冲突。

③公共管理以研究问题为主，举凡政府机关如何有效执行公共政策，公经理人如何运用规划、组织、控制、评估等方法来提升政府服务质量等管理层面的问题，都是公共管理研究的主要课题；公共行政之研究范围包括所有足以影响政府运作之政治、法律、社会、文化等层面的问题。

④公共管理着重政府机关内部的运作情形，即着重于公经理人在执行公共政策上的表现；公共行政着重行政、立法、私法体系间之互动关系，即着重于行政人员在政策方案设计、执行及改变过程中的角色与功能。

⑤公共管理倾向于视管理为同类管理，或者至少使公共和私营部门的管理差异极小化；而公共行政更多地是夸大公共部门和私营部门的差异。

⑥公共管理更多地是对中层管理者的实用关注；而公共行政是政治或政策精英统治的观点。

2．公共管理兴起的时代背景和学科背景为何？

答：参见本章复习笔记相关内容。

3．公共管理研究的途径为何？你认为公共管理的研究还有哪些途径可以开拓？

答：（1）公共管理研究的途径

新公共管理的研究可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（简称P途径）以及企业管理（简称B途径）。具体分析如下：

①P途径下的公共管理

P途径下的公共理论研究认为，公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径下的公共管理源于20世纪70年代。在70年代，由于对传统公共行政学发展不满，有许多公共政策学院或课程产生。公共政策学院，特别是政策分析课程，强调计量分析与经济学的应用，然而公共部门对此取向与分析的需求却不高，而对管理问题较有兴趣。于是这些学院提出了公共管理。

P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。

②B途径的公共管理

在20世纪70年代，企业行政管理学院受管理思潮的影响，开始重视工商政策与管理战略，不再着重于内部行政管理的机制与过程，一些公共管理学者发展起B途径的公共管理。B途径受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量。B途径的公共管理的特征主要包括：a．偏爱企业管理的原则；b．对公、私部门的差异不作严格区分；c．除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；d．在研究方法上偏爱量化方法。

（2）公共管理研究的其他途径

除了公共政策的途径（P途径）和企业管理（B途径）外，公共管理的研究还可以开拓经济学研究途径、伦理学研究途径等。公共管理研究的经济学途径主要是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来分析和看待公共问题。当代的公共管理学科中，最有影响的经济学途径是公共选择理论和新制度学派。公共管理研究的伦理学途径则主要研究公共管理中的伦理关系，公共管理伦理中的伦理规定，公共管理者的道德存在、责任义务以及对责任义务的论述，公共管理者的德性、道德行为选择等。

4．何谓新公共管理？如何评价新公共管理？有学者认为新公共管理是新瓶装旧酒，你同意这一看法吗？

答：（1）新公共管理的含义

新公共管理是指以泰罗古典主义管理原则为基础，强调在公共管理中应用商业管理的理论、方法、技术及模式的一种理论和相关的政策、实践活动。新公共管理的前提假设是：通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。新公共管理理论认为政府改革和发展的方向是通过行政改革进行自我解构，全面引进私营部门的管理模式，塑造企业型政府。这一理论的核心在于，强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理的哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。

（2）新公共管理的特点

①新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，又在一定程度上凸显出公共行政发展的规律和趋势。

②新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。

③新公共管理由注重遵守既定的法律和规章制度向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。

④新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。

（3）新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面：

①新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

②新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。

③新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

④新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府的公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

⑤新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

⑥新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，这种做法破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和滥用职权。

⑦新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

（4）同意“新公共管理是新瓶装旧酒”这一看法。原因在于：

首先应明确官僚制与政治行政二分原则的关系。一般来说，西方理论界所讨论的理性官僚制的基本原则（即科层化、专业化、非人格化、等级化）的理论基石来自威尔逊与古德诺的“政治与行政二分”原则，把它与韦伯的理性官僚制理论联系起来，在政治与行政二分的前提下来思考韦伯的工具理性化的官僚制，才有可能对行政进行技术性的设计。由此，也可以看出此二者之间极其重要的联系。

新公共管理学派强调了对顾客授予权能并把官僚服务变成个人授权，它主张创新和企业家行为，主张企业型政府，主张效率与效果的公共服务，并且认为理性的官僚制已经瓦解，而后工业时代及其影响的后官僚制时代已经来临。可见，新公共管理强调的是工具理性，主张的也是政治与行政的分离，未来的发展方向仍是更大的生产力。新公共管理是新瓶装旧酒，这是由于其内部核心的部分并没有得到改变。

5．公共管理与私部门管理有何异同？你认为私部门的管理可以应用到公共部门的管理吗？为什么？

答：（1）公共管理与私部门管理的异同

①公共管理与私部门管理相同之处

a．都需要政策管理，包括制定目标规划、实施方案、执行与评估问题；

b．都要涉及内部资源的整合与管理问题，如人力资源、财政资源、信息资源、组织资源等，都要处理和管理外部关系等。

②公共管理与私部门管理的差异

a．政治权威与经济权威

公共管理在本质上是国家的活动，不可避免地包括政治权威的作用；私部门或组织的管理是非公权力的行使，即市场的权威或经济的权威的行使。这种权威非制度与法律所授予，往往不能以国家的强制力为后盾，是来自经济性的市场力量。

b．多元制衡与自主性

公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的。政治越民主的国家越注意政治权威的分立与制衡；私部门的管理固然也受外在各种权威的影响，受政治环境的影响，但仍具有相对充分的管理自主权。

c．公共利益与私人利益

政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点；私人企业和组织往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅仅是其管理的底线，而且往往被视为积极的经济和社会的善。

d．法的支配与意思自治

为实现政府任务，达成政府的目的，政府部门可依不同的具体情况，采取不同的行政方式，但是应在法律允许的范围内，受到法的支配；私领域的管理更多的遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以按照自己的意愿行事。

e．政府与市场

公共管理与私部门的管理的一个最重要的差异之处在于政府与市场的区别与差异。这种差异具体表现在：

第一，垄断与市场。私部门所提供的产品和服务，多有竞争者；而公部门所提供的服务，往往是只有一家，公共部门往往缺乏竞争的压力。

第二，公共产品与私人产品。政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性、非排他性；而私部门提供的产品和服务为私人产品，是可以分割的、排他的，价格也是可以衡量的。

第三，自由与依赖。消费者在购买私人产品时，可以自由选择；而公共部门所提供的产品或服务，公民没有自主决定的权利。

第四，利润与支持。私部门大都以利润为导向，利润的多少取决于顾客的满意，顾客导向很容易成为其经营的目标；而政府往往缺乏服务的动机。

f．多元理性与经济理性

公共部门处在社会各种力量作用的中心，政府治理中的理性也往往是多元理性，政府往往需要在多元的甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和抉择；私部门的管理，因其组织属性所定，加之职能有限，其管理大多为工具的经济理性的考虑，而往往不顾及或少顾及其他理性的考虑。

（2）对借鉴私部门管理方法的看法

我认为公共部门管理可以借鉴私部门的一些管理方法，如民营化、顾客导向、引入竞争机制、引入市场机制等，从而提高公共部门的工作效率。具体分析如下：

①提高政府绩效。传统的政府管理模式导致公共服务的效率低下和高额成本，因此，以市场化的方式来生产和提供公共物品和公共服务就成为优先选择，通过竞争机制来提高效率，降低成本，进而改进政府绩效。

②私部门的管理理念和技术优于公共部门，并可用于公共部门，公共部门与私部门管理之间没有实质性差别，移植私部门的管理技术和方法可以使公共部门更加贴近市场。

所以，在新公共管理改革运动中，可以借鉴和利用私部门的管理方法。

6．有学者认为“一切组织都是公共组织”，因此公共管理与私部门的管理没有本质的差异，你同意这一观点吗？为什么？

答：我不同意这种观点。并不是一切组织都是公共组织，还存在着私人组织。公共管理与私部门的管理存在着本质的差异，具体参见本章复习笔记相关内容。

7．以中国为例，分析中国公共管理现在面临的主要挑战。

答：当前，我国公共管理面临的挑战主要包括以下几个方面：

（1）非政府组织的发展

改革开放以来，非政府组织越来越多的介入到公共管理中。政府对公共事务的决策仍起着主导的作用，但非政府组织在其间的角色作用也逐渐增强，虽然这种增强还不够。同时，政府对第三部门（NGO）的管理，既存在着管理过死的制度剩余现象，又存在着管理不足的制度匮乏现象，亟需尽快转变这种管理模式。

（2）透明化管理

行政化管理的模式应该是服务化的，只是提供服务的一种模式。这要求充分的透明化，减短中间过程中由于官僚体制而造成的资源占有，同时减少由于信息流转过多造成的信息损耗。如何缩短管理中间环节，缩短管理者和管理对象接触的距离，已成为现在政府部门改革的方向。

（3）公共管理者的行动研究能力

简单的行政命令式的管理模式对于现代的公共管理已经不适用了。一个公共管理者，除了应有擅长行动的能力外，还要培养行动研究能力。

（4）专业化路线

目前，我国公共管理面临的一个新挑战就是对于政府部门、公共部门和其他的公共管理组织的专业化要求。这就要求管理人员首先要有突出的专业化技能，要有不同于其他人员、其他部门的独特之处。

（5）公共管理和工商管理的互动

工商管理和公共管理二者虽有不同的着眼点，但也存在着一些共性。公共管理在管理理念、管理模式上面，可以更多地向工商管理企业学习，从而使公共管理有更好地发展。

8．你是如何理解公共利益在公共管理中的地位的？

答：（1）一般来讲，公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。在公共利益的体系中，既存在着不同层次和不同领域的公共利益，也存在着完全自愿性分享，以及自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。

而公共管理从本质上讲是国家目的之一的国家作用和活动。国家目的，具体而言是指公共利益，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。

（2）公共利益是公共管理中的核心目标。具体而言，公共利益在公共管理中的地位主要表现在：

①公共利益是公共管理行动的出发点。当代公共管理的一个核心议题便在于保证政府及其管理者能够代表并回应公共利益，这也是民主政治存在的价值。

②确保公共利益的增进和分配是公共管理的根本目的。在公平正义理念指引下的公共性，就是要有效地增进和公平地分配社会公共利益。

③公共利益是公共部门存在的合法性基础。社会公共需要决定了现代政府应当是责任政府。政府有责任满足社会公共需要，社会公共需要决定了政府的责任范围，也决定了政府的职能、活动范围与活动方式。

④公共利益的边界是约束政府利益扩张的保障。可将公共利益的内涵定义在国防、外交、法律等事关国家安全和利益的范围内，而把国家重点扶持的交通、能源、水利等基础设施建设作为“特殊情况下”的“社会公共利益需要”。公共利益是政府在公权限制私权过程中的行为边界，也是公民接受限制的行为边界。

9．全球化对公共管理带来了什么样的挑战？

答：公共管理一直受到日益发展的复杂的全球化环境的影响，这一国际秩序的特征便在于整个国际社会成为一个相互联系和相互依赖的网络，网络技术的发展、经济的全球化、交通工具的发达，将使这一网络更加加强。全球的、地域的、地方的相互依赖更加紧密，某一国家和地区的行动常常会影响其邻国和其他国家，现代政府治理已经变成一个管理全球和地方相互依赖关系的过程。全球化给公共管理带来的挑战，具体包括以下几个方面：

（1）在全球化的时代，政府仍然拥有各自的管辖权，并有自己独特的内部治理结构或管理系统，但政府再也不能像传统那样独立于其他治体之外，全球相互依赖的明朗化要求以相互联系的观点取代分离的观念。

（2）在全球化的时代，许多公共物品的提高已经变成国际性的，即成为公共物品，如世界和平、可持续发展、地区安全、统一的世界市场等，这便需要更加自觉、协调和合作的努力。

（3）在全球化的时代，传统上被视为国内问题的政府治理，可能会变成一个地区性问题，甚至全球的问题，公共政策传统上那种对外政策和对内政策的界限再也不那么清楚了。

（4）在全球化的时代，一个成功的公共管理需要发展战略思考的能力，需要催化领导力，即与其他治理领域的行动者沟通、合作、互动、结盟，达成一致的目标和战略的能力，同时也需要多元文化的学习能力。

（5）在全球化的时代，一个政府如何维护自己国家的主权与独立；如何在推动经济发展的同时，维护经济的安全；如何在学习多元文化的同时，维护自己的文化传统和民族认同等，都是二十一世纪公共管理需要面临的新议题。

10．1936年公共行政学家赫林在其名著《公共行政与公共利益》中这样写道：“公共利益这个观念对官僚体系而言，正如程序正义对司法体系而言，有着相同的重要性。”你是如何理解这一观点的？

答：（1）赫林的这句话体现了公共利益在官僚体系中的地位。具体分析如下：

①公共利益是公共部门存在的合法性基础。政府有责任满足社会公共需要，社会公共需要决定了政府的责任范围，也决定了政府的职能、活动范围与活动方式。

②公共利益决定公共部门活动的基本方向。公共利益是凌驾于一切具体社会利益主体利益之上的最高利益，维护公共利益是政府存在的目的和追求的最高目标。政府利益与其他社会利益主体的利益处于平行的地位，公共权力的属性决定了政府只能用它来谋求公共利益。政府作为利益主体的一员，必须和其他利益主体一样合法、合理地追求自身利益。

③公共利益的边界是约束政府利益扩张的保障。公共利益的无限扩大必然导致权力的无限扩大，要对行政权力进行限制，就必须对公共利益进行严格的界定。公共利益是政府在公权限制私权过程中的行为边界，也是公民接受限制的行为边界。

（2）正如程序正义是司法公正的有力保障，是社会正义的内在要求，公共利益在公共部门的公共管理活动中应当充当一种向导作用，其在公共管理中具有核心位置。

（3）公共部门在追求公共利益的同时，应体现对私人利益的关怀。如果完全地追求公共利益，而窒息了私人利益应有的生长空间，公共利益也就失去了其存在的基础。因此，在公共管理活动中，公共部门应力求这样一种结果，即以公共利益为核心的社会利益最大化。