三、研究综述与研究意义

（一）研究综述

本书的研究重点是国际公共管理的逻辑，任何研究都是建立在前人思考的基础之上，通过对既存研究现状的梳理，可以更清晰地找到自身的定位，因而对研究的来龙去脉形成整体的把握，更好地指引思考的方向。

通过对国内外文献的检索，清楚地显示，目前国际公共管理问题日益引起学界的重视。以我国学界为例，此领域尚属于新兴学科，基础性研究已经展开，但系统性的研究成果相对较少。以国际公共管理和国际公共行政为关键词，在“中国知网”进行检索，可以发现，在2000年至2014年间，符合要求的文献有65篇。去除报刊新闻、学术会议信息，完全属于本研究领域的论文数量非常有限，比较典型的包括：王乐夫和刘亚平的论文《国际公共管理的新趋势：全球治理》，发表于《学术研究》2003年第3期；王乐夫和李伟权的论文《全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性思考》，发表于《中山大学学报（社会科学版）》，2003年第1期；彭未名和刘玉荣的论文《中国政府参与国际公共管理的现状及走向探析》，发表于《学习论坛》2007年第8期；彭未名和崔艳红的论文《近年来国际公共管理研究趋势透视》，发表于《中山大学学报（社会科学版）》，2007年第9期；张宇权和路晓娜的论文《全球化进程中的国际公共管理发展模式分析》发表于《广州广播电视大学学报》，2009年第12期；范徵和徐文婷的论文《论国际公共事务管理：国际组织与全球治理》，发表于《上海管理科学》，2011年第10期；沈德昌的论文《中国参与国际公共管理的回顾与思考》，发表于《中国公共管理论丛》2003年第1辑；雷海和陈智的论文《人权、主权与“球权”：国际公共管理的权利来源及其限度》，发表于《人权》2014年第2期。此外，在教材方面比较典型的是，吴显庆等学者共同编写的《国际公共事务管理》一书，此书介绍了国际公共事务管理的基本理论、主体、原则、途径与方法以及国际资源管理、国际军事冲突管理等一些方面。

纵观国内学者的研究，结合国外文献，可以发现，国际公共管理领域的研究重点主要集中在以下几个方面。

1.国际公共管理管理的概念

概念问题关系到问题研究的基础。国内学者对于国际公共管理的概念倾向于广义的界定。早在20世纪70年代，我国学者周鲠生就多次提到国际行政，这一概念接近于现在的国际公共管理一词。王乐夫认为，国际公共管理是国际公共管理主体对全球性、国际性、国家间的公共问题和公共事务进行处理、治理和解决的活动。国际公共管理主要研究国际合作机制、全球治理的过程、国际参与的制度渠道和基本规则等。林泰认为国际公共管理与国际行政的概念相似，认为其内涵是：履行全球治理职能的国际组织或机构对国际公共事务的规制性行为及其内部的组织、管理活动。吴显庆提出，国际公共管理对包括国际公共管理问题在内的国际公共事务的处理、控制、协调、缓和和解决制定规则，特别是以具体措施和实际行动执行、运行和实现管理机制的活动。其中包括在以上各个环节中促进国际合作、实施国际服务的活动。与国内学者的界定不同，国外学者对国际公共管理理解比较狭义。前美国公共管理学会会长法瑞·海蒂（Ferrel Heady）认为，国际公共管理就是由主权国家授予代理机构作为国际或地区合作的手段所行使的管理权利。英国学者威廉·贝恩（William Bain）认为国际公共管理是一种新的授权形式。他以科索沃、东帝汶、波斯尼亚——黑塞哥维那等几个地区为案例，从国际公共管理的思想基础、特殊关系以及管理过程中的权威指导等几个角度加以阐释。由此可见，我国学者往往将国际公共管理、治理、全球共同体等宏观问题联系在一起，侧重国际公共管理的时代背景和治理属性，国外学者注重国际公共管理的实践，更微观和具体。

值得一提的是，有些论文的题目或内容中虽然出现“国际公共管理”或“国家公共行政”一词，但其内涵是“国际上其他国家的公共管理”、“国外公共管理”或“各国公共管理”，其他比较有代表性的有：周菁的论文《当代国际公共行政的改革和发展》，发表于《东南学术》2000年第11期；吴建南等人的文章《多维文化视角下的新公共管理改革——“国际公共管理网络”十周年会议论文分析》，发表于《行政论坛》2007年11期；胡伟的论文《国际公共行政理论的演进及对中国的影响》，发表于《中国行政管理》2010年第7期；顾建光的论文《国际公共管理主流范式界定及其构成要素比较》，发表于《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》，2012年第10期。

2.国际公共管理的合法性

合法性是国际公共管理活动存在的依据，意味着被管理者对管理者管理行为的承认，并基于这种承认形成一种秩序。在现实中，国际公共管理的合法性基础何在？管理者与被管理者之间关系构建的依据是什么？国际公共管理实践面临哪些合法性的挑战？这些问题已经成为国内外学者的关注焦点。

国内学者多从政治哲学的角度进行考察，比较有代表性的是王乐夫的研究，他认为国际公共管理合法性的标准应该有两个，它源于政治哲学的观点：第一个是最高标准，即从民主的根本原则出发，政治统治的合法性必须建立在被统治者同意并对被统治者有所交待（accountable）的基础上。第二个是最低标准，即从权力与责任统一的角度，统治者掌握政治统治权力的基本预设是它能够为被统治者提供具有普遍意义的公共产品。同样，国际公共管理主体权力的合法性也应当符合这两个标准。王乐夫提出，按照这些标准，国际公共管理的合法性主要体现在：①国际公共事务管理权力的共同让渡是主体合法性的首要基础；②从权力与责任统一的角度，国际公共管理主体应当为所管理的对象提供基本公共产品；③国际公共事务主体的合法性最理想的根基是来自于民主的选择，即主权国家、世界公民或全球公民的共同选择；④国际公共管理主体的合法性还建立在人类可持续发展的全球共识思想基础上。现阶段，国际公共管理面临的挑战众多，比较显著有三个方面：①霸权主义与强权政治的挑战。全球化进程主要由发达国家引导和推动，其势必首先有利于发达国家的利益。在民族国家依然是最牢固的政治单位的情况下，国际公管理在很大程度上容易成为少数几个大国的垄断物。目前冷战格局虽已有所改变，但新的殖民主义仍然存在，国际公共管理活动有被利用或控制的可能；②全球化背景下处于落后状态的民族与国家拒绝接受主体的管理。由于现阶段国际公共管理体制的不健全，各种管理主体提供的公共产品并不能真正反映发展中国家的需要，反而是建立在不公正的基础上的，所以有些民族国家不参与国际公共事务的管理或拒绝执行不合理规范，甚至是对抗也是常事。③新主体对原主体合法性的冲击与威胁。某些跨国公司的影响力超越于一些主权国家，超级精英有可能通过科技手段或其他凭借来影响国际公共事务，其不断增长的影响力对现代国际公共管理的冲击与威胁却肯定是一个不可避免的趋势。在对合法性思考的基础上，作者的结论是合法的国际公共事务管理与治理机制只能是以主权国家为基础，在坚持主权平等的原则上，基于人类和平与发展进步的理念，在主权国家转让部分权力的基础上实现某种全球化的国际公共事务治理。

相对中国学者，西方学者的研究更为具体。比较典型的是美国学者戴维·哈兰德（David Harland）。他以联合国的授权为研究焦点，揭示了在联合国维和行动中，国际公共管理的合法性所面临的困境。其中最突出的是管理合法性与管理效率之间的矛盾，这种矛盾具体体现在：①在组织机构方面，联合国的组织结构体系反映了191个成员国之间的政治妥协，这是其合法性的基础。但是这导致在国际公共管理方面的资源分配上大多按照优先竞争政治考虑，席位也大多以“平等的地理代表性”为原则，由此带来的问题表现在安理会做出的决议虽充满建设性但却经常是模棱两可的，这就大大降低工作效率；②在权力来源方面，联合国负责国际公共管理的国际代表，从权力来源方面更多地来自成员国的委托，因此其最终与其说对联合国负责，倒不如说是对授权国政府和国内公众负责，所以在行政管理、资金和军事力量等方受授权国政府的制约，例如，联合国维和部队是以联合国的名义行动的，但重要的决定大都出自授权国的决策层，从而导致联合国维和部队很难发挥作用；③在相互关系方面，由于有些国际公共管理的被管理国家不配合，导致联合国很难获得正确的信息和情报，即便获得，保密性也很差，这无论对于军事行动还是国际公共管理都势必造成负而影响；④联合国受众多会员国的限制，需要迁就各种不同观点，因此很难通过统一命令来采取有效的军事行动。由此，戴维·哈兰德认为，二次世界大战以后的国际公共管理并不规范，他建议联合国应该与托管地民众建立良好巩固的伙伴关系，广泛获取其他各种国际组织的支持，不断改革自身机制，提高工作效率。

3.国际公共管理中的人权问题

一般情况下，人权是一个国家的内政问题，但是在全球化背景下，人权问题已经超出一国范围，上升至国际层面，成为当前国际公共管理的焦点之一。彭未名与崔艳红指出，在国际公共管理领域人权冲突的主要根源是人权标准问题。发达国家在人权标准中强调的是政治上的权利，并以此来要求发展中国家。发展中国家更关注生存与发展问题，因此，在其标准中，个体人权受到一定的限制。不同的人权标准导致国际层面的人权冲突的公共管理面临重重困难，特别集中表现在，联合国对主权国家在人权领域的国际公共管理活动充满挑战。雷海和陈智在分析国家公共管理的人权冲突问题时引入了球权概念。他们认为，球权指的是国际社会合理合法的正当权力与利益，即国际社会共有的权利，具体表现为联合国宪章和国际准则所规定的国际组织的权力与利益。然后，将人权、主权和球权综合观察，提出，主权来源于人权的让渡，球权又来源于主权的让渡，所以，主权和球权的根本目标都是为了在国际公共管理中维护基本人权，尤其是民众的生存权和发展权。可以在维护基本人权的国际公共管理活动的基础上统一起来。

中国学者关于国际公共管理中人权问题研究多采用宏观视角，多从法理层面进行探讨。相对而言，西方学者的研究依旧采取微观视角。弗雷德里克·玛格丽特（Frederic Megret）和佛罗瑞安·霍夫曼（Florian Hoffmann）以联合国为个案，探讨了国际公共管理中人权问题。他们的研究显示，在部分国际公共管理活动中，联合国越来越多地行使类似主权的职权，这可以看成是联合国从一个传统的政府间国际组织向具有执行国际公共管理任务能力的新型国际组织演变，伴随着联合国对主权国家的国际公共管理，也会导致一些人权问题产生。威廉·贝恩（William Bain）的研究指出，国际公共管理揭示了两种不同的管理模式，即契约和信任，它们将会导致不同的价值、责任和期望。国际公共管理有时会要求授权国为了利益关系的协调作出一定的服从和让步。作者分析了若干协调此类关系的案例，强调国际公共管理会对授权国主权产生一定影响，但这又是对国际基本人权的发展和保护。

4.国际公共管理与治理

长期以来，“治理”一词主要用于公共管理和政治学领域，多以国家内部领域为基本语境。20世纪90年代开始，“治理”开始在国际关系领域被频繁使用。出现了诸如“全球治理”、“国际治理”、“国际政治本科的治理”、“没有政府的治理”等术语。相当多的学者将治理的理论融入了国际公共管理的视野，最具代表性的是王乐夫教授的研究，他提出，全球治理是国际公共管理的新发展，因为：①全球治理体现了国际社会的公共事务管理中对原有以国别为基础的模式的突破。它是一种针对公共产品与服务的地域性与层次性的国际公共管理模式。通过否认政府作为全球公共事务管理的惟一权威，它否定了科层制为国际公共管理的唯一组织模式，这使得国际公共事务的管理更为灵活，可随事务的不同而采取不同的组织模式，充分将不同的受影响人群纳入到不同事务的治理之中。②国与国之间相互依赖程度加深，客观上要求国际公共事务管理以合作与协商的互动模式开展，全球治理理念恰好满足了这一要求。全球治理正是强调各行为主体之间的合作、协商、伙伴关系，通过确立相互认同和共同的目标等方式实施对全球公共事务的管理，各行为主体之间基于公共利益和认同之上的合作将是其主要运作方式。③国际社会民主化运动推动了以多主体为特征的全球治理的发展，这使国际事务的治理不仅仅限于国家之间的活动。随着全球化时代的到来，以统治和服从为特征的强权型国际关系日益遭到世界范围内的反抗与抵制，以独立自主、平等参与和互利合作为特征的民主化社会日益成为国际社会的普遍追求。反对霸权的呼声日益高涨，一些新出现的小国家强烈要求在国际公共事务处理上考虑其利益与诉求，要求参与到国际社会的各种议事日程中来。此外，各种国际组织及非政府性的跨国利益集团空前发展，它们的日益成长不仅在相当程度上影响了各国政府的对外政策，而且改变了国际社会以国家为中心的局面，在表达公民利益与需求、重新配置资源方面发挥着不可忽视的作用。所以，王乐夫强调全球化在客观上挑战了传统以地理疆界为基础的公共事务管理模式，并提出了有效解决全球范围内的人类事务安排的要求，面对全球化的挑战，全球治理给人们提供了一幅乐观的图景。

国外学术界也十分关注治理理论，但是他们的研究已从治理理论构建环节走向治理与国际公共管理的具体实践相结合阶段。比较典型的有以下研究，包括：Esref Aksu的论文《转变的国际公共管理：朝向按地区分配的国际政府组织》，发表于《国际和地区研究》；John Forster的论文《全球体育组织及其管理》，发表于《法团治理》；Danis Goulet的论文《全球治理、水坝冲突与共同参与》，发表于《人权季刊》；Hakan Seckinelgin的论文《全球疾病及其治理：在次撒哈拉非洲的艾滋病与非政府组织的作用》，发表于《全球治理》；Pierre Schori的论文《棘手的伙伴：美国、欧盟和全球治理》，发表于《全球治理》；Tamara Kay的论文《跨国劳务与全球治理：北美自由贸易协定对北关跨国劳务关系的影响》，发表于《美国社会学杂志》；Richard Cooper的论文《经济、社会和环境、金融体系的全球治理：系统冒险的国际规制》，发表于《外交事务》；Bruce Cronin的论文《国际法律一致性与跨国暴力行为的控制》，发表于《全球治理》；Rosemary Foot的论文《全球治理中的人权与反对恐怖主义：声望和阻力》；Kenneth Ruth的论文《消除监狱拷问》；Ramesh Thakur的论文《共建一个更安全世界的共同责任》等。这些研究都对国际公共管理理论与治理理论的结合及完善做出了一定贡献。

5.简要评论

通过对国际公共管理方面的中外文献梳理，可清晰体察此领域的研究不断深入和系统化的总体趋势。西方学者对此议题的研究偏重微观视角，往往将国际公共管理与具体的国际组织、现实的案例相结合。与此相对，我国学者的研究偏重宏观视角，多从政治哲学、原则、法理的角度思考国际公共管理的基本理论。整体看来，国内学界的研究虽取得一些成果，但还存在一些不足，表现为：①对国际公共管理研究在分析框架和理论构建上建树相对不足，因而解释力、说服力有限。②研究方法相对简单，缺乏方法论上的自觉，许多研究尚不深入。③立足于我国外交实践的研究不多，对于如何通过参与国际公共管理政策的制定和执行以维护和实现我国国家利益方面尚缺乏深入思考。

（二）研究意义

通过对国际公共管理逻辑问题的研究，其意义如下：

在理论方面：对于国际问题的研究，一直以来国内学界多采取国际关系视角和国际法视角，前者侧重于以国家为主体的各类国际主体之间以政治为核心的关系框架，后者的研究重心是调整国家间关系的规则框架。两者都属于宏观视角，它们为分析国际问题提供了有益的整体性和背景性的理解，但对于具体问题的解决无法给予直接的指导。斯蒂芬·沃尔特曾指出，当前国际关系领域的最大挑战是过去十年或十五年间，我们一直没有大的、吸引人的理论突破，处于某种知识的死胡同。国际实践中往往有许多具体性的事务，诸如气候治理、南海争端、环境问题谈判、全球卫生治理等。除了宏观性理论之外，这些事务也需要能有利现实策略选择的思想资源。从这个意义而言，国际公共管理视角提供了一个较新的观察、分析的视角（见表1-2）。目前，国际公共管理在我国属于新兴学科，其基础性研究已经展开，但国内学者的系统性研究成果尚不足。通过前面对研究文献的检索，可以发现其研究的内容比较零散，多集中在国际公共管理的概念、合法性方面的探讨，缺乏对其整体性的理解，更没有一个总体自洽的逻辑框架，涉及本主题的书籍也非常有限。因此，本书希望构建一个初步的以国际公共管理视角出发的分析框架，为此领域进一步研究提供学术积累的平台。

在实践方面。本书一定程度上是对与我国有关日益复杂的国际事务实践的一种回应。随着中国的崛起，“中国的国家利益出现了快速扩展的趋势，无论对国际市场上能源、资源需求的大量增长，对重要国际通道安全的日益重视，还是中国越来越广泛的国际参与等，不可避免地引发大量的，与中国民众、企业，以及政府相关的利益纠纷、摩擦、甚至冲突。成为中国国际环境中不可忽视的不稳定因素。”与此同时，“中国是当今世界各国中周边邻国数量组多的国家。邻居多，意味着联系多、问题多、麻烦也多”，可以发现近年来“中国与某些周边国家的领土、领海主权归属争端出现增多和激化趋势。”如何从国际公共管理的角度对中国外交出谋划策，提出建设性的建议？这正是本书致力研究的方向。此外，对外开放的深入，使得我国政府、社会组织、企业以及个人，越来越多地参与或涉及国际公共事务，使他们更多地了解和运用国际公共管理的相关知识，这也是本书的希望。