16 权力分割
政府应该划分为立法、行政和司法三部分

Sixteenth Principle The Separation of Powers
The government should be separated into three branches: legislative, executive and judicial.

在古代政治作家中存在着一种流行的消遣方式，就是试图去决定何种政府形式是最好的。有人赞同一种拥有一个强权统治者的君主制。另一些人偏爱一种贵族制，在这种制度中，允许国家“最优秀的家族”去进行统治。然而，三分之一的人却赞成一种直接的民主政体，在这种政体中，决策是由所有人来做出的。不幸的是，在这些制度中，没有一种可以提供他们所期望的那种安全与公正。

接下来，我们说说波利比奥斯（Polybius）。波利比奥斯是晚于希罗多德和修西得底斯的希腊人，生于公元前204年，死于公元前122年。他被认为是希腊最伟大的历史学家。当希腊被罗马征服时，波利比奥斯被流放到罗马。在这之前，他以杰出的才能服务于城邦国家间的一个联盟——亚该亚同盟。但是，他很快认识到，已经建立起来的统治着数百万人的罗马共和国的优势。波利比奥斯成了罗马的朋友与盟友，到处旅行，经常带着军事、外交任务远足欧洲、亚洲与非洲。丰富的实践活动与学术经历最终让他写出了他40卷的历史巨著！

波利比奥斯的政治见解

波利比奥斯认为，在被哲学家讨论过的三种政府类型中，每一种类型都存在着一种特征要素。君主制拥有行政的力量，需要政府的直接管理，尤其在战争时期。另一方面，贵族制代表的是财富的既得利益与国家的发展资源。与此同时，民主政体代表的是在既没有君主制，也没有贵族制存在下的大多数人的利益。

不幸的是，当这些制度被允许去行使管理时，没有一种能够为整个社会提供平等、繁荣、公正，或国内的安宁。波利比奥斯觉得他知道为什么会如此：

“因为比亚里士多德更敏锐，他（波利比奥斯）意识到，如果在没有相反原则提供的相互制衡与平衡的情况下去运行，那么每种体制都会在其自身体内带有它退化的种子。君主制很容易变成暴政，贵族制会陷入寡头政治（由少数富有家族把持的苛政），民主制会转化成充满武力与暴力的暴民统治。”（威廉·埃本斯坦：《伟大的政治思想家》, P110）

波利比奥斯提出了一种“混合”政体

既然三种体制都代表了治理人民的那些唯一的、必需的要素，那为什么它们不能合并成一种单一的体制呢？波利比奥斯看到所有这三种成分的整合过程已经开始出现在罗马的体制中，但在他死后不久，罗马人就放弃了他们的共和政体原则，并且还立了一个皇帝。因此，波利比奥斯曾经希望的、可能成为历史上第一个三部门机构政体的梦想也就终止了。他设想，君主制的效力应该被委派给政府来行使行政职责；财富利益与“既定秩序”应该由参议院来代表；普通民众的利益应该由公民大会来表达。波利比奥斯认为，如果让这三个部门作为和谐的对等物建立起来的话，它们就能发挥其必要的功能，而同时又能作为一种约束机制彼此平衡，这样一来，它们中就没有一个能获得足够大的虐待人民的权力。

这种对政府提出的新方案被称为“混合”政体。这是一个伟大的想法，但实际上随着波利比奥斯的逝世而夭折了。直到17世纪中叶，天才的孟德斯鸠才开始着手挖掘“混合”政体鼓舞人心的潜力，并且让现代人来思考这个问题。

孟德斯鸠

孟德斯鸠成了法国最有学问的学者之一。尽管他母亲在他7岁时去世，父亲在他24岁时去世，但一个富有的叔叔却给他留下了一个头衔、一家律师事务所和他的所有家产。孟德斯鸠足迹广，见闻多，游历了英国与欧洲大陆。之后，在他写那部哲学式的历史著作《论法的精神》之前，他大约花了20年时间来精心研究。该书被人们描述成“有史以来最重要的著作之一”，并且理所当然地被列为“法国18世纪最伟大的作品”。（乔治·施坦伯格：《大英百科全书》“孟德斯鸠”,29卷本，第11版，英国剑桥大学出版社，1910—1911年）

最后的写作花去了他两年不间断的艰苦劳动，并且在他豪华住所的巨大书房里得以完成，该书房宽12米，长18米。然而，该书对英国的制度如此推崇，以至在法国从没有受到追捧，读过的人可谓寥寥无几。尽管如此，它在别的地方却非常有名，并且受到建国者们的击节叹赏。这本书为一个建立在“三权分立”基础上的政府或一个“混合”政体提供了文本证明。

在该书的第6卷中，孟德斯鸠实际上对一部规范宪法的内容进行了阐述。建国者们对它赞美有加，把它的许多部分作为他们自己工作的指导原则。然而，建国者们在起草宪法过程中做出的共同努力却远远超过了孟德斯鸠的工作。虽然如此，但因为在一个基于“分权”而又“协调”权力的政府之可能性方面启发了建国者，他肯定会得到人们的赞美。

是什么成了美国三头鹰的基础

孟德斯鸠发现英国制度下三权分立的发展有点不同于波利比奥斯在罗马看到的那种发展。

政府的三个部门并不是行政机构、参议院与公民大会，孟德斯鸠看到的政府权力是沿着一个行政机构、一个（由上议院和下议院组成的）立法机构与一个独立的司法机构的路线来发展的。在英国，尽管这一发展过程仍在进行之中，但孟德斯鸠觉得它是在朝一个正确的方向前进。

议会在运作的过程中渐渐变得愈来愈独立，孟德斯鸠声称，这对自由来说是必不可少的。然而，他认识到，如果行政部门不限制立法机构的权力，去牵制它，它就有可能变得专制而残暴。他说：

“当立法与行政权力掌握在同一批人手里，或同一批行政官员手里的时候，就不可能有自由的存在，因为恐惧可能会出现，担心同一个君主或参议院（立法机构）会颁布暴政的法律，并以一种暴政的方式来执行这些法律。”（ 《西方世界的伟大著作》，第38卷，《论法的精神》，芝加哥：大英百科全书出版公司，1952年，P70）

孟德斯鸠注意到立法机构制定法律，行政机构实施依法治理这一事实。但他认为同样重要的是，要让一个独立的司法机构来解释法律与执行法律：

“如果司法权没有从立法权与行政权中独立出来，那自由又将不复存在。一旦它与立法权搅在一起，宪法所规定的国民的生命权与自由权就会受到任意控制，因为执法者成了立法者。一旦它与行政权混在一起，执法者就会表现出暴力与压迫。”（同上）

一个单一的执政官

孟德斯鸠认识到了罗马制度在设立两个或两个以上执政官来管理人民时所暴露出来的弱点。有一次，在希腊曾出现过30个执政官。孟德斯鸠说，这种责任应该集中在一个能迅速、果断抉择，并且无论得到赞美还是指责，都不会回避其后果的人身上。

有趣的是，在美国的制宪会议中，关于总统的数目曾发生过一次激烈的争论。新泽西州的计划是要求设立几个总统；弗吉尼亚州的州长伦道夫（Randolph）希望至少有三个；詹姆斯·威尔逊（James Wilson）遵循孟德斯鸠的思路争辩说，应该只有一个。

“三权分立”在美国的发展

对现代美国人来说，去了解曾经被美国人缓慢接受的“三权分立”的学说，也许会令人感到惊讶。各州完全愿意设立一个单一的执政官，一个单独的立法机构（通常是一个上议院，一个下议院），还有一个独立的司法机构，但它们确实不同意在联邦政府的层面上设立一个三部门的政府。

人们会记得，当《十三州联邦宪法》被草拟的时候，既没有对一个行政机构做出规定，也没有对一个司法机构做出规定。仅仅规定国会不具有税收权或行政权。它仅仅是一个“各州的委员会”。

约翰·亚当斯对分权原则的推动

1776年，美国人民要求建立自己政府的意愿第一次变得明显起来，约翰·亚当斯几乎独自一人提出了一个政府应该建立在三权分立基础上的主张。甚至在《独立宣言》之前，他就在提倡一个拥有三个部门的新国家政府，但由于这是一个革命性的想法，他受到别人严厉的批评。几年后，1809年的4月12日，约翰·亚当斯写了封信给另一个建国者本杰明·拉什（Benjamin Rush）博士，在信中，他描述了为了让这条原则被大家接受，他所做出的最初努力：

“我想让你证明，我是第一个敢于公开站出来，就像我在1776年1月所做的，表达我‘对政府的思考’……赞同政府拥有三个分支和一个独立司法机构的第一个国会议员。你知道，这本小册子是非常不受欢迎的。除了你，没有别的人公开表示支持。你试图在发表的文章中给它一些支持，但没有取得成功。富兰克林倾向于反对它。年轻的博士蒂莫西·梅拉克（Timothy Matlack）先生和詹姆斯·坎农（James Cannon）先生，和我都以为乔治·布赖恩（George Bryan）先生非常紧张，并对它感到不快。托马斯·潘恩（Thomas Paine）先生由于这本小册子的主张感到如此严重地被冒犯，以至到亚德夫人家我住的房间里来造访我，以示异议，甚至用非常不雅的语词来责骂我。我只能用开怀的大笑来回应他……潘恩的愤怒让人感到兴奋，因为我关于政府的计划与他发表在《常识》中的那些愚蠢的想法迥然不同。通过这种方式，我便在那帮主要的煽动家和宾夕法尼亚州的整个宪法党中变得遭人怀疑与不受欢迎。”（科赫：《美国的启蒙运动》, P163）

约翰·亚当斯对好政府“神圣科学”的研究

有趣的是，在国父们当中，约翰·亚当斯肯定是理解孟德斯鸠观点，在分权原则下建立一个自我修复的国家政府的第一人。正如我们前面提过的，他把政治看成是一种“神圣科学”，并决心把他的生命贡献给对这种科学的研究。这使人想起在独立战争期间，他写给妻子的那封信：

“关于政府的科学，与其他任何科学相比，我更有责任去研究；从某种意义上说，立法、行政、谈判的艺术应该接纳，而不是去排斥所有其他的艺术。我必须研究政治与战争，这样，我的儿子才会有研究数学与哲学的自由。我的儿子应该去研究数学、哲学、地理、博物学、造船学、航海、商贸与农艺，以便让他们的子孙有权利去研究绘画、诗歌、音乐、建筑、雕塑、刺绣与陶艺。”（同上，P188）

合理宪政的基本原则最初并没有受到人们的欢迎

正如前面指出的，他发现，推销他那些“神圣科学”的原则并不是为一个想成为受欢迎的政治家而设计的。他用下面的方式描述了他的经历：

“大约1779年我从法国回来的时候，我发现自己被我的家乡布伦特里选为起草马萨诸塞州宪法大会的一名会员。我出席了这次有将近400名会员参加的大会。在这儿，我发现人们关于政府的荒谬观点是如此混乱，以至每天在集会之前，在一个庞大的委员会中，我都要迫使自己去提出计划，倡导那些在多数会员中极不受欢迎的学说。库欣副州长像宾夕法尼亚州一样，很明确要的是一个单一的议会。塞缪尔·亚当斯具有同样的想法。汉考克（Hancock）先生为了当上州长，避重就轻，不表态。简而言之，除了埃塞克斯团体的那些人，我一开始就没有得到支持，他们在写给威思（Wythe）先生的那封信中接受了我的观点……不管怎么说，他们让我起草宪法，并最终与一些非常糟糕的修正案一起被采纳了。”（同上，P163-164）

约翰·亚当斯把分权写进了一部州宪法

有趣的是，尽管约翰·亚当斯遭到了所有人的反对，他还是成功地，而且几乎是单枪匹马地让他所在的州接受了一部建立在分权原则基础上的宪法。这在世界上尚属首次，有一部宪法这样写道：

“在马萨诸塞州联邦的政府中，为了它可能成为一个法治的政府，而不是人的政府，其立法权、行政权与司法权应该被安排在独立的部门中……”（同上，P252）

100年来未被赏识的关于好政府“神圣科学”的现代信徒

在随后的几年里，约翰·亚当斯成功地让他的想法纳入了美国宪法，但他从来就没有对自己真正满意过。尽管他当选为第一届美国副总统，第二届美国总统，他还是像一圈不起眼的涟漪一样，很快在历史中消失了。这个国家成立100年后，无论在华盛顿，还是在马萨诸塞州，都没有为约翰·亚当斯建任何纪念碑。（同上，P154）只是当学者们开始挖掘美国宪政的源头时，约翰·亚当斯才突然隐隐约约地出现在人们的视线中。他甚至怀疑，只有很少很少的人会记住他试图去完成的那些事情。他曾经写信给一个朋友，这样说道：

“陵墓、雕像、纪念碑绝不会为我而建造。绝不会有充满颂词的传记故事，也没有动听的演讲说辞，以一种炫目的光彩把我传颂给后人。”（同上）

一部为了3亿自由人写的宪法

然而，他关于政府的“神圣科学”的政治理念变得流行起来。甚至宾夕法尼亚州也修改了自己的宪法，其中包括了三权分立的原则，本杰明·富兰克林，一个最坚定其立场的人，最后也承认，这部包含三权分立思想的美国宪法如人们所期望的那样完美。他敦促制宪大会的所有代表签署它，以便它能全票通过。

约翰·亚当斯说这是他所渴望的：“……看见一个自由的王国在美国升起，两三亿自由人的前景是，在他们当中，没有一个贵族或者国王。”（同上，P191）

在政治权力的运作过程中，相互制衡是必需的……

——乔治·华盛顿