第1章 绪论

1.1 研究背景和问题的提出

1.1.1 研究背景

改革开放以来，我国区域经济发展迅猛。但同时也存在空间开发方式混乱、资源环境恶化、区域发展不平衡、产业结构调整滞后等突出问题。在这种情况下，政府有必要调整既往的经济发展模式，避免单纯的资源消耗型道路，根据一个国家经济地理空间分布特点进行全面合理的布局，并采用国家战略的形式予以推进。

国家主体功能区作为中央和地方政府落实科学发展观、实现可持续发展的最新战略举措登上了舞台，规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。主体功能区规划的推出，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。主体功能区规划的提出，无论在理论还是在实践上都是一种创新，但是在真正规划、设计、落实过程中面临诸多问题。

纵观人类发展的历史，凡是违背自然规律和人类社会发展规律的活动必将走向失败。实施主体功能区战略，就是要使人们的思想及行动适应和遵循自然规律和人类社会发展规律。国家“十二五”规划将建设主体功能区提升到国家战略高度，按照人口、经济、国土资源在空间均衡分布、协调发展的原则，前瞻性地谋划好我国未来十几亿人口、上百万亿的经济总量在九百六十万平方公里国土空间的分布，并与水资源、耕地以及其他资源相协调。官方称建设主体功能区“为万世开太平”的战略大布局，同时这也是考验我中华民族发展智慧的战略难局：“这是从未来一百年来考虑的规划，所以不可能一颁布马上就使各地发生巨大的变化，而是需要逐步认识，逐步落实，逐步完善，也是一个需要经过艰苦的，甚至是有些痛苦的努力才能完成的过程。”这样一个影响深远、关系重大的战略性规划如何才能落到实处？怎样评价这一战略规划的绩效？它与现有的政府绩效的考核办法如何结合？这一系列问题是国家主体功能区在推进实施过程中必然遇到的问题。

随着我国能源、资源需求的超常规增长趋势加剧，环境质量与发展速度的不对称性日益严重，不断推进的城市化带来诸如效率与公平、改善民生与实现社会和谐等各种矛盾。国家面临的这些问题促使其在顶层设计中从全局谋划国土空间，《全国主体功能区规划》应势而出，弥补了单纯依靠现有行政区划管理经济活动的不足。它构建了国土空间规划体系的“政策平台、规划平台、评价平台和管理平台”，为其他各类规划提供了基本依据。但规划编制仅迈出了第一步，规划的实施才是根本。如何跟踪规划实施的情况、监测评价规划实施的效果、预测规划实施中的问题、提升主体功能区的整体绩效等问题是推进主体功能区贯彻落实亟待解决的问题。国家主体功能区规划设定了多层次目标，有总体目标，有各主体功能区的目标，有全国目标，也有地区目标，而这些目标及其各项指标能否真正实现，现有的评价体系是否科学，是否有现实可行性，它们与现有的政策或体制是否冲突……这一系列矛盾显示国家主体功能区规划的作用对象是一个复杂系统，其关系的多元性、结果的重要性和影响的广泛性使其涉及交错繁杂的政治关系。我国政府长期以来承担了成熟市场经济国家无法比拟的全方位经济社会职能，职能的多任务性和多目标性使其之间相互矛盾甚至冲突，尽管不断地动态调整、修正和优化任务和指标体系，中央政府始终难以摆脱显绩考核与潜绩考核的两难困境。因此，对主体功能区的实施进行绩效考核不是单纯的技术方法问题，它是一个涉及价值、使命、政治、利益、制度等多要素的复杂系统，整体绩效管理替代传统绩效管理成为衡量这一复杂系统的重要途径和方法。

因此，本研究从这一现实需求出发，选取具有代表性的特定主体功能区，结合实证调研，并对相关领导和专家进行深入访谈，获得第一手翔实的调研数据，从整体绩效管理的研究视角为国家主体功能区规划的贯彻落实提供理论模型分析方法，建立了科学合理和行之有效的完备的国家主体功能区绩效评价体系，对实证调研的主体功能区进行全方位合理测评，详尽分析了所调研的主体功能区的发展现状，并针对该主体功能区的优势和劣势提供了针对性的政策发展指导建议以促进其健康良性地可持续发展。

1.1.2 问题的提出

1.1.2.1 主体功能区的规划设计

在进行主体功能区的规划设计过程中，我们首先要明确什么是主体功能区？它有什么功能？能为社会经济发展做出什么贡献？功能区是指承担了某类特定功能的区域。通常，为了解决经济社会发展中某些领域出现的问题，按某一角度或在具体某一方面划分功能区，从而满足整个国民经济和社会发展的统筹布局。每个功能区在经济社会发展空间布局上，都有某个特定的功能居于主要地位，发挥主要作用，这个功能就是主体功能。主体功能区是一个空间范畴，具体是指将一定区域确定为特定主体功能的一种空间地域单元。主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，从未来开发的角度，对不同区域的空间开发方向、开发时序和开发强度的总体定位，是超越一般功能和特殊功能的区域，具有主体功能和辅助功能作用。

主体功能区的内涵可以从以下几个方面理解：第一，主体功能区是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区，突出区域发展的总体要求；第二，主体功能区不同于一般功能区，如工业区、农业区、商业区等，也不同于一些特殊功能区，如自然保护区、防洪泄洪区、各类开发区等，它是超越一般功能和特殊功能基础之上的功能定位，但又不排斥一般功能和特殊功能的存在和发挥；第三，主体功能区可以从不同空间尺度进行划分，既可以有以市、县为基本单元的主体功能区，也可以有以乡、镇为基本单元的主体功能区，取决于空间管理的要求和能力；第四，主体功能区的类型、边界和范围在较长时期内应保持稳定，但可以随着区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等因素发生变化而调整，现阶段允许一些地方根据自身实际情况对于主体功能区类型划分做一些不同的探索；第五，主体功能区中的开发主要是指大规模工业化和城镇化人类活动。

总地来说，主体功能区划分实际上也就是针对国土开发适宜性评价而进行的区域划分，是新时期在科学发展观视角下提出的一种区域发展的新思路。主体功能区的提出有利于更好地解决资源环境和经济发展的冲突，是可持续发展战略在地域上的体现。我国人口基数大、资源稀缺而且空间分布不均衡，再加上粗放型的经济增长方式，使得我国资源环境矛盾日益突出。主体功能区的划分充分考虑各地人口、资源和环境的承载力，将自然资源与环境因素纳入区域管理的评价体系中，目的是从根本上避免资源的过度开发。之所以会规定禁止、限制开发区，是因为功能区内所拥有的资源正在逐渐减少，同时资源又是人类不可或缺的，所以必须保护，不能进行大规模的开发，更不能为了经济发展而破坏资源环境。

然而，发展是硬道理，限制开发和禁止开发不等于限制发展和禁止发展，只是发展的途径和侧重不同而已。优化开发区域要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。重点开发区域要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，扩大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。限制开发区域要坚持保护优先、适度开发、点状开发，因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，使之逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域，要以承担起生态功能为主来促进发展，要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。

主体功能区的内容丰富，涉及范围广。主体功能区的主体功能应该是单纯的，又是有层次性的。在赋予主体功能后，也不可能完全排斥其他功能。同时，同一类型的功能区也是有区别的，分布在发展水平不同的区域，就会面临不同的问题，如果采取同样的政策，则有可能带来新的问题。所以在推进主体功能区建设中，在强调其他功能必须符合主体功能要求的同时，需要处理好主体功能与其他功能的关系。

1.1.2.2 主体功能区的划分问题

国家主体功能区规划设定了多层次目标，有总体目标，有各主体功能区的目标，有全国目标，也有地区目标，而这些目标及其各项指标能否真正实现，现有的评价体系是否科学，是否有现实可行性，它们与现有的政策或体制是否冲突等。这一系列矛盾显示国家主体功能区规划的作用对象是一个复杂系统，其关系的多元性，结果的重要性和影响的广泛性使其涉及交错繁杂的政治关系。我国政府长期以来承担了成熟市场经济国家无法比拟的全方位经济社会职能，职能的多任务性和多目标性使其内部之间相互矛盾甚至冲突，尽管不断地动态调整修正和优化任务和指标体系，中央政府始终难以摆脱显绩考核与潜绩考核的两难困境。因此，对主体功能区的实施进行绩效考核不是单纯的技术方法问题，它是一个涉及价值使命、政治、利益、制度等多要素的复杂系统，整体绩效管理替代传统绩效管理成为衡量这一复杂系统的重要途径和方法。主体功能区的划分是理论与实践结合的产物，是国家与民族利益同地方经济发展融合的产物。主体功能区划分是主体功能区规划中最为艰难的工作，各类主体功能区域的面积、空间分布，各种主体功能区的数量和空间结构是工作的重点，也是争论的焦点。影响主体功能区划分结果的主要技术因素有：①确定主体功能区的指标参数，即符合什么样条件的区域应划为某种主体功能区；②划分的方法，即将符合什么条件的区域划为某种主体功能区；③主体功能区调整原则和依据，确定部分地区主体功能区归属的依据；④规划方案的选择，从若干区划方案中选择合适的方案。

目前，主体功能区的划分在两个层面上开展。其一是国家层面，全国主体功能区划分“两横三纵”的城市化整体格局、“七区二十三带”的农业战略格局、“两屏三带”的生态安全战略格局、海洋主体功能区战略格局。其在空间上，不覆盖全部国土空间，这种设计为省级主体功能区的划分留出了很大的余地。其二是省级主体功能区划分，该项工作由省级政府完成，必须以国家层面的主体功能区为框架开展。

2008年编制的省级主体功能区域划分技术规程（试用），明确了省级主体功能区规划的指标、评价和划分方法，选定可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危害性、人口聚集度、经济发生水平、交通优势度、战略选择等十个大指标。全国主体功能区的划分也是采用了这些指标，只是省级主体功能区划分中具体指标的选取、参数值的选择等方面更为灵活，以适应各地区域特征。主体功能区划分的合理性是以国家和各地的实际情况和需要为前提，不论是国家层面还是省级主体功能区的划分都是基于一种对自然环境生态、经济社会发展的认识判断基础上进行的，没有绝对的正确和合理，但是目前的最优选择，是基于特定条件、环境和预期（战略选择）下的动态最优。

1.1.2.3 主体功能区经济社会建设问题

主体功能区划是在中国处于快速工业化、城镇化发展时期各种矛盾日益突出的背景下提出的，旨在解决生态环境恶化、发展方式粗放、区域差距扩大、区际关系冲突等突出的区域问题。

1）国土开发混乱、生态环境恶化

近十几年来，随着工业化与城市化的快速推进，各类建设滥占耕地的现象呈现愈演愈烈之势，导致建设用地盲目扩张和无序蔓延，空间开发秩序十分混乱。突出表现为工矿建设占用空间偏多、开发区占地面积较多且过于分散、城市和建制镇建成区空间利用效率不高等，导致耕地减少过多过快，粮食安全保障的压力很大。与此同时，工业发展和城市盲目扩张导致生态环境不断恶化，国家生态屏障区人口超载，生态安全受到威胁。2009年，中国七大水系Ⅳ、V和劣V类水质的比例高达42.7%；在监测的488个市（县）中，出现酸雨的城市达到258个，占到监测城市的52.9%；水土流失面积占国土面积的37.2%。

据国土资源部网站消息，2013年4月国土资源部公开通报4起国土资源违法违规案件查处结果，此次通报的已经结案的4起违法违规案件包括：安徽省安庆市承接产业转移集中区管委会违法批地案、四川省遂宁市东乘车辆有限公司违法占地案、河南省兰南高速社旗县连接线道路违法占地案、河北省迁西县渔户寨勤胜铁选厂违法采矿案。其中，安徽省安庆市承接产业转移集中区管委会违法批地案较为典型。

2011年3月，安庆市承接产业转移集中区管委会与泰发能源有限公司（以下简称“泰发公司”）签订化工项目投资协议，约定由该管委会负责，采用租用或其他方式，确保泰发公司用地。2011年6月，该管委会发出土方平整通知，同意泰发公司进行土方平整、实施用地行为。7月，该公司违规动工建设占地331.57亩，建成泵房、消防池和化工储罐等设施。安庆市国土资源局办公室相关工作人员接受记者采访时表示，这起违法违规用地案件是该市国土资源局自查发现的，具有一定的典型性。“用地审批手续繁琐、地方政府发展经济的压力、巨大的利益吸引力，这些都是促使工业园区违法占地的因素。”房地产高级经济师、土地评估师章林晓表示，有些地方确实存在工业项目亟待落地，担心繁琐的审批手续会拖延时间，于是出现未等办好用地手续就先行“上马”的现象，而且这种“未批先用、边批边用”的方式往往被地方政府网开一面。近年来，安徽省安庆市土地使用乱象丛生，诸如安庆水产大市场未批先建违法占地达6年之久，华茂集团在工业用地上建起商业物流园，望江县长江大堤30米红线内冒出了一个商贸城等，都属于违法违规用地行为。

2）结构调整缓慢、经济发展方式粗放

在以GDP为导向的绩效评价体系下，地方政府通过便宜的土地与优惠的政策，扩大招商引资，导致要素价格失真和产业结构调整缓慢。尤其是自2002年以来，在新一轮工业化进程的推动下，东、中、西部和东北“四大板块”第三产业的比重总体都在不断下降，使中国第三产业的比重比世界同等收入国家的一般水平低20个百分点，三层产业结构越发失衡。与此同时，三层产业内部结构也亟待高级化。第二产业中，高技术产业总量较小、发展较慢，2001年以来TFP对工业增长的贡献不断下降。第三产业内部传统服务业发展快速，现代服务业和新兴服务业发展尤为明显。

2013年6月，国家发改委下发《贯彻落实主体功能区战略推进主体功能区建设若干政策的意见》（以下简称《意见》），提出加大政策力度、突出政策重点，优化政策组合、提高政策效率，引导社会资金按照主体功能区的功能要求进行配置。同时，严格控制开发强度，控制城市建成区蔓延扩张、工业遍地开花和开发区过度分散布局。

《意见》提出，引导优化开发区域提升国际竞争，为此政府投资将加强对具有竞争优势和市场潜力的高技术产业、战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业发展的引导。《意见》还要求，加快建设交通基础设施，尤其是城际铁路、市域铁路等大能力运输方式及综合交通枢纽。强化优化开发区域城市群内城市之间的内在联系与分工协作，适当分散特大城市中心城区的功能。

同时，促进重点开发区域加快新型工业化城镇化进程是《意见》强调的另一重点。对此，《意见》提出，政府投资侧重于改善基础设施和对产业结构调整的引导，鼓励发展战略性新兴产业、高技术产业，支持产业振兴和技术改造，引导各类要素向重点行业、重点领域集聚，增强产业配套能力。同时，支持加强水利基础设施建设，政府对规划内重大水利基础设施项目予以投资支持，因地制宜科学实施一批重大水资源配置工程建设，提高区域水资源调控水平和供水保障能力。并且，支持煤炭资源丰富的重点开发区域积极推行煤、电、化、热一体化开发，加快建设大型煤电基地及煤电外送通道。

另外，《意见》还提出，增强重点生态功能区生态服务功能，即因地制宜地发展适宜产业、绿色经济，引导超载人口有序转移。在这方面，《意见》表示，要逐步加大政府投资对生态环境保护方面的支持力度，并对不符合主体功能定位的现有产业，通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换、关停补偿等手段，进行跨区域转移或实施关闭。

3）区域差距扩大、社会矛盾凸显

中国区域经济发展很不平衡，1987—2009年中国省域间绝对经济差距持续扩大。尽管相对经济差距近年来趋于缩小，但在东部地区市场接近效应和价格指数效应的循环累积的作用下，省域间绝对差距仍将持续扩大一段时间，缩小区域经济差异的任务依然严峻。另一方面，中国区域社会发展差距十分突出。在人均教育经费支出方面，最高省份（北京）是最低省份（贵州）的7.6倍；在每千人拥有床位数方面，最高省份（北京）是最低省份（贵州）的5.5倍。

4）行政经济壁垒、区际关系冲突

在财政分权和中国地方官员晋升体制下，地方政府具有强烈的推动经济增长的动机。由于土地产权和银行预算软约束等体制存在缺陷，地方政府握有巨大的资源，可以通过提供低价土地、减免税收、放宽环境门槛等措施，使企业的成本和风险外部化，从而扭曲企业的投资行为，导致过度投资和“重复建设”，区际冲突不断。主体功能区规划试图通过规范区域经济活动内容和产业选择的基本方向，对涉及全局利益、公众利益的跨行政区域问题进行刚性规定，以缓解区域经济冲突。

过去发展区域经济主要以人的主观意志为主，而忽视了当地的资源环境等客观因素。各级地方政府的绩效考核大都不区分政府的执政环境，往往以地区生产总值（GDP）数量作为主要考核指标，完全套用一套评价指标体系进行考评，地方政府往往会想尽一切办法做大GDP，增加财政收入。正因为如此，才有把“保住贫困县帽子作为贫困县一届政府或党委工作目标”的现象；才出现了全国各地区、各部门财政支出远大于财政收入，并且年年如此、处处如此的令人难以理解的矛盾。这给形成满足主体功能区需要的政绩考核体系建立带来很大困难。

根据国土资源部执法检查局对国土资源领域违法违规形势的通报，全国违法违规形势依然严峻。一是土地矿产资源供需矛盾突出，违法违规反弹压力增大。二是中西部地区违法违规用地总量大、比重上升；经济发达地区规划缺空间，潜在的违法违规用地风险加大。三是重点工程项目和农村建设用地违法违规问题仍未得到有效解决；一些地方对中小主体功能区用地需求关注不够，可能形成新的违法违规用地热点。四是有的地方开发区、工业园区擅自扩区、兴建“小产权房”、违法占地、违规建设高尔夫球场和别墅、越界开采矿产资源等有所抬头。受粗放利用资源尚未改变等因素影响，国土资源领域违法违规总量较大，违法用地多为政府主导。从地方和短期利益的角度，地方政府当然希望少一些禁止开发区和限制开发区，多一些重点或优化开发区，为土地财政、有形化的政绩工程建设留有足够的余地；为实现抓住可能的机遇加快区域经济跨越的目标，每个地方都愿意为自己留出足够的发展空间，土地供应、环境容量是硬性指标。当每个地方均希望多些余地时，各种主体功能区的空间组合则无法满足国家主体功能区规划的要求，形成需要协调和调整的各种问题。

1.1.2.4 主体功能区政策实施问题

主体功能区政策主要包括财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策等。这些政策的目的是使区域经济社会向着主体功能区设计的方向发展。主体功能区政策设计和落实是系统工程，其涉及经济社会各个方面、各个领域。

主体功能区政策措施的落实需要将主体功能区政策融入现行的相关政策中，或者在现行的相关政策中增加主体功能区要求的内容。从性质上看，主体功能区的政策措施是现有政策措施加入主体功能区的倾向性的调整和完善，其落实也必须依靠现有的行政或经济体制开展，不可能为主体功能区的落实再建立一套覆盖各个领域的政策落实体系。

主体功能区政策措施能否落实取决于多种因素，但核心是现行政策的实施力度、政策制定者将主体功能区要求加入现行政策的力度、政策执行者执行力度，特别是地方政府以国家、大区域整体发展为大局的思想坚定性和执行的彻底性，这种坚定性和彻底性必须与主体功能区的组织保障体系、考核体系与现行的政绩考核体系挂钩。在主体功能区协调和调整过程中必须坚持以国家利益、长远利益为主导的原则。

1.1.2.5 主体功能区绩效考核问题

主体功能区实施考核是以主体功能区落实情况评价为目标的考核，其与评价有一定的关联性，但又有差别，考核则将评价结果直接与相关个人或群体的业绩挂钩，考核是对主体功能区评价结果的一种利用方式，也是督促主体功能区规划实施的途径和方法。主体功能区的考核需要与地方政府（官员）的政绩考核结合起来。政绩考核一直是经济社会生活中比较困难的一项工作，考核者往往处在一种两难的境地，不考核则可能导致某些政府官员无所作为，考核则必然会导致片面追求经济增长问题。

主体功能区考核采用两级体制，即国家级主体功能区考核和省级主体功能区考核。在国家级主体功能区考核中，其考核的主体是中央政府，被考核的对象是省级政府；在省级主体功能区考核中，考核主体是省级政府，被考核对象是省级行政区内的地市县政府。主体功能区考核依托现行的政绩考核机制开展，在现行的政绩考核体制中增加主体功能区落实情况的内容，并赋以相对高的权重值。

主体功能区考核指标参照全国主体功能区各类功能区的考核指标，根据各地的实际情况进行具体化，如在重点开发区和禁止开发区的行政区域，由于考核指标有很大的差异，对两种类型地区官员的政绩考核应该按照相应主体功能区规定的指标进行。

2013年6月全国政协十二届常委会第二次会议上，全国政协常委何丕洁呼吁，应完善适应主体功能区要求的法律法规。何丕洁表示，优化国土空间开发格局是生态文明建设的首要任务，其核心是落实主体功能区规划。我国幅员辽阔，国土空间复杂多样，随着工业化和城镇化进程的加快，逐渐产生了诸多问题和矛盾。

何丕洁忧虑地说，广大农村地区盲目开发，导致耕地减少过多、过快，土地退化、污染严重，生态环境不断遭到破坏，农产品供给面临挑战，威胁我国粮食安全。生态地区和城市地区开发强度过高，导致生态系统整体功能退化，降低了我国国土空间安全质量，资源环境承载的压力越来越大。生产空间、工业空间、农村居住空间较多，相应地挤占了生态空间、生活空间、城镇居住空间。城镇化建设目前缺乏统筹规划和顶层设计，一些大城市“摊大饼”式扩张，小城镇建设遍地开花，造成城市空间布局不合理。城镇化、生态环境建设与农业现代化割裂发展，也加剧了人口资源环境配置的不均衡。“在整体谋划国土空间开发时，城镇化建设布局、工矿业开发、农业生产领域必须把生态环境保护放在第一位，彻底扭转以牺牲资源、环境为代价的经济发展模式，遏制国土生态安全恶化趋势，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全。”何丕洁说，“应完善适应主体功能区要求的法律法规。”何丕洁认为，坚定不移加快实施主体功能区战略，应按照主体功能区的理念和要求，修订完善城乡规划、土地利用、资源开发和保护、基本农田保护等方面法律法规，加快主体功能区立法进程，抓紧研究国土空间开发法、主体功能区法等法律。何丕洁谈到，有关部门要全面协调城镇化、工农业生产和生态环境建设方面的国土生态安全问题，加快推进国土空间的生态修复。要制定和实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的政策体系，如转移支付政策、政府投资政策、产业政策、土地管理政策、环境保护政策等，以完善利益补偿机制。“建立国土生态安全绩效考核制度，实行各有侧重的绩效评价。”何丕洁谈到，应尽快研究国土生态安全绩效考核体系，将其纳入各级政府的行政考核中，从机制上保障国土生态安全。要在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价的基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法。应抓紧建立并落实责任追究制度，对破坏生态环境、造成严重后果的相关责任者，严格追究其责任。

此外，何丕洁还建议，建立健全衔接协调机制。要按照推进形成主体功能区的要求，进一步完善优化开发区域、重点开发区域和重点生态功能区的区域规划编制工作，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区划的衔接协调。要在市县层面积极推进空间规划工作，落实区域主体功能定位，明确功能区布局。结合规划实施，要研究制定各类主体功能区开发强度、环境容量等约束性指标，并进行分解落实。

对以上主体功能区规划建设过程中的问题进行分析整理如表1.1所示。

由此可见，主体功能区规划实施过程中存在的诸多问题的核心在于战略协同不佳致使整体评价绩效不适，具体表现在国家主体功能区与国家、地方区域间及区域内的协同战略匮乏，主体功能区同地方政府绩效评价缺乏战略协同发展指标体系，规划中所涉及的按照开发方式所划分的优化、重点、限制、禁止四类开发区域以及按照开发内容所划分的城市化地区、农产品地区、重点生态功能区三类区域都是跨行政区划、跨领域、跨行业、跨部门的整合性区域，有别于之前按照行政区划所编制的开发规划，需要大量的协同工作等方面。目前主体功能区这一最新最高层次的政府战略处于从编制到实施的过渡阶段，亟需学界对战略实施的过程管理、方法工具、评价体系、协同机制、配套政策等进行科学完备的研究，并提出相应的对策建议，用以推动国家规划和各类地区规划、专项规划的有效执行，实现预期的编制目标。

本研究从政府战略管理的视角，分析战略协同发展机理，基于协同机理和政府发展要求设计协同发展绩效评价指标体系，建立功能区各区域比较分析框架和模型，并对各区域协同发展进行实证比较研究，最终建立整体治理机制并对各级政府部门提出优化改进的政策建议，具有重要的研究意义。