1.2 研究意义

主体功能区作为区域发展战略的一种选择模式，从2005年国家发改委进行规划编制的准备开始，一直受到政府和学界的关注。

国际上把国土空间以及所涵盖的各类自然禀赋资源视作国家可持续发展的稀缺资源，在经济社会发展到了气候变化异常、大气和水资源分配不均并且遭到过度开发而日益紧张的时候，在人口加速膨胀，粮食、土地、生态安全受到进一步威胁的时候，在各种循环经济和可再生能源技术进一步渗透使用的时候，政府有必要调整既往的经济发展模式，避免单纯的资源消耗型道路，根据一个国家经济地理空间分布特点进行全面合理的布局，并采用国家战略的形式予以推进。

我国历经5年的持续准备，已经比较全面、成熟地制定了全国主体功能区规划，至此主体功能区这一战略概念得以确立，以规划为形态的战略方案得以成型。但是，主体功能区作为一个内涵丰富的战略概念，包括不同方式的区域划分，比如以开发方式分为优化、重点、限制和禁止四类区域，并在规划中进行了明确的界定，以开发内容分为城市化地区、农产品区和重点生态功能区；再比如主体功能区涉及跨省、跨地市、跨部门的53个细分行政单元，包括国家和省两级层面，涵盖区域、产业、投资、财政、土地、农业、民族、人口、计生、环保、气候变化和绩效考核等政策领域，从时间跨度上一直延展到21世纪中期，参与的主体包括政府、主体功能区、国内外投资者、公众和各类行业协会、第三方机构，影响经济、政治、社会、文化和生态五大发展系统，是一个层次丰富、要素多元、维度众多、类型复杂、形态差异、利益诉求多样、发展阶段长期的动态开放性战略管理系统。主体功能区完全有别于公共战略管理研究中以行政区划、专业部门、政府整体、央地两级的研究对象体系，是一个具有包容性、整合性的新对象，它所产生的理论研究内涵更加丰富，特别是系统内的多要素、多层次协同性研究，内部的整合博弈研究以及同化共生性研究，都会对我国公共战略管理提出新的挑战，也会催生出新的理论成果。因此，主体功能区作为公共战略研究领域的一个活跃度极高的研究对象，所产生的研究任务具有极大的创新研究价值，特别是在战略方案相对既定的前提下，更加呼唤战略执行、战略实施和战略评价方面的理论模型、管理工具和评价手段，用以对实践工作良性发展的指导。

具体而言，自国务院2010年12月21日向全国印发国发〔2010〕46号文《全国主体功能区规划》，并于2011年3月全国两会通过，6月9日对外公布，开始正式实施以来，关于主体功能区的最新国家可持续发展战略模式已经明确，作为战略性、基础性和约束性的规划，是各级政府指定其他战略规划的基础，是规划的规划。公共管理学界目前正在对此进行热烈的研究，虽然整体规划出台时间较新，分解细化的各类开发区域规划、各省级政府规划都在紧锣密鼓地编制和逐步发布之中，但是总体的战略方案已经明确。

面对资源和环境压力对区域经济发展的制约，国家“十一五”规划纲要已明确提出，要把我国国土划分成四大主体功能区，即优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，并按照主体功能定位，调整完善区域政策和绩效评价体系，形成科学合理的国土空间开发结构。主体功能区规划下的政府绩效评估，是科学发展观在政府管理领域的实践主体功能区作为公共战略研究领域的一个活跃度极高的研究对象。所产生的研究任务具有极大的创新研究价值，特别是在战略方案相对既定的前提下，更加呼唤战略执行、战略实施和战略评价方面的理论模型、管理工具和评价手段，用以对实践工作良性发展的指导。本项目研究视角的独特性、理论研究的交叉性、实证研究的新颖性决定了本项研究具有重要的实践应用意义、理论指导意义和学科建设意义。

1.2.1 实践应用意义

首先从实践应用的方面来说，从规划的发布到目前的使用情况来看，江苏、广东、新疆一些省份和先期出台的国家级区域发展规划都在紧密对接和分解落地，规划涉及3个优化开发区域，18个重点开发区域，25个重点生态功能区，7个农产品主产区，不包括1400多个各类开发园区，政策单元53个，包含的政策有区域、产业、投资、财政、土地、农业、人口、环保、应对气候变化等9类政策和一个绩效考核体系，俗称“9+1”政策体系。当前的突出问题一是专项规划和落地规划编制不到位，国家整体规划是纲领性文件，行政约束力和执行无法得到各级行政部门的保证；二是规划中所提及的绩效评价体系全国没有统一的指标体系，地方政府没有进行分解，与地方领导班子、领导干部绩效考核的结合没有进入到实质性的文件制定阶段；三是规划中所涉及的按照开发方式所划分的优化、重点、限制、禁止四类开发区域以及按照开发内容所划分的城市化地区、农产品地区、重点生态功能区三类区域都是跨行政区划、跨领域、跨行业、跨部门的整合性区域，有别于之前按照行政区划所编制的开发规划，需要大量的协同工作，从战略目标、组织机构设立、规划内容沟通、资源互补、信息共享、政策协调、公共服务差距的弥补、职责的分配、行政履职交叉和模糊地带的明确都需要快速跟上。同时，基于主体功能区的合理规划及科学评价有利于引导人口和经济合理分布，其集聚人口和经济的能力也不同，对不同主体功能区政府绩效评估的内容和侧重点也应不同。此外，还有利于增强区域调控的有效性，由于各行政区域的自然资源禀赋和发展条件不尽相同，其承担的主体功能也有所不同，长期以来，对区域政府绩效评估基本上是按各级行政区划进行，这种评估模式便于行政区域政策操作，有利于调动行政区的积极性，但容易导致不同发展条件的地区之间盲目攀比，对各行政区域政府绩效的评估有失客观，按照主体功能区规划，制定更有针对性的、差别化的政府绩效评估指标，才能使政府绩效评估指标更加科学，才能科学引导区域协调发展，增强区域调控的有效性；最后，还有利于推动政府管理机制改革，实施主体功能区政府绩效评估体现了新的政绩观，必然推动现有政府管理机制的革新，现行的政府绩效考核体系对地区GDP增长速度、投资规模和税收情况等方面进行评价，易忽视本地经济资源特点及资源环境承载力等。按照主体功能区定位实施政府绩效评估，更符合科学发展观与正确的政绩观的要求。因此，通过主体功能区规划，主动引导人口、经济分布与资源环境承载力相适应，实现人与自然和谐发展。在主体功能区划的基础上，根据各区域的主体功能定位和发展方向确定不同的政府绩效评估指标体系，将有利于优化资源空间配置，进一步促进人口与经济合理分布。这些工作清晰呈现出科学发展观的推进到了真正的攻坚和深化阶段。从国土资源部每季度发布的全国违法用地案件通报来看，由于地方政府规划缺位、职责缺位、绩效考核体系缺位，导致部分领导干部和市场主体违背规划的编制要求，不顾国土空间可持续开发的原则，受经济利益驱使，满足小群体诉求，破坏整体长远发展格局。而且，每次通报的案件从数量和性质来说，日益严峻，规划实施问题的紧迫性也越发凸显。

因此，本课题研究的任务是提高主体功能区规划实施效果，也是科学发展观深化和公共部门可持续发展战略实施的紧迫需求。

1.2.2 理论指导意义

改革开放三十多年来，“以经济建设为中心”的思想方针成为指导我国社会各行各业的主要理念和准则。区域规划亦深受这种思想的影响，规划的主要目标是通过对区域内人口、经济和社会活动空间布局的调整，更快地促进区域的经济发展和提高人民群众的生活水平，忽视或轻视了区域的生态环境和社会问题，在一定程度上导致了区域失衡、生态恶化、资源浪费、国土开发无序等一系列问题的产生。这些问题已经成为我国社会进一步发展和构建社会主义和谐社会的重要障碍，甚至关乎社会的稳定和国家的长治久安，主体功能区规划正是为解决这些问题而产生的。

主体功能区规划作为我国在全球化和建设生态文明的背景下，为了应对区域发展问题，落实科学发展观，实现可持续发展而提出的区域发展和空间规划战略，是我国首创的区域发展和规划模式。主体功能区作为一种新型的区域规划思想和理念，无论是理论基础、体系架构还是实践效果都尚待完善。主体功能区规划的顺利实施不仅会对我国区域可持续发展、社会和谐、生态安全等产生重要的作用，而且也是对区域科学理论和区域发展模式的有益补充。

因此从理论指导的方面来说，本项目的研究成果将重点弥补公共战略管理中战略执行部分的理论短板，丰富公共部门特别是政府战略绩效管理的方法。随着我国政府向服务型政府转型，职能上更加注重宏观调控、区域协调和公共服务均等化，以国家主体功能区为形态的政府新战略取向驱使战略执行力和战略实施评价方面的理论尽快与时俱进并丰富完善起来，为政府部门提供科学高效的理论指导和政策指引。主体功能区政府绩效评估是科学发展观在政府管理领域的实践，健全和完善政府绩效评估指标体系是落实科学发展观的关键。将科学发展观的原则要求变成可以量化的目标体系，形成正确的决策导向和工作导向，将为树立和落实科学发展观和正确的政绩观提供有力的支撑。通过对绩效评价指标设计，引导政府在经济建设和社会发展中讲成本、重效益、求质量，尽可能以最少的投入获得最大的收入，从而提高政府绩效。对于国家主体功能区的绩效评价和协同机制研究可以丰富有中国特色的政府战略管理理论体系，完善学科建设，创新出更多符合中国实际的战略管理方法和工具，并形成更多有效的政策建议。

1.2.3 学科建设意义

国家主体功能区整体绩效是指政府通过其职能实现主体功能区空间功能的行为及其结果，国家主体功能区整体绩效管理是指政府为了提升国家主体功能区整体绩效根据规划目标要求制定绩效计划、推进绩效协同实施、绩效评价诊断和应用绩效结果的完整过程。所谓的“整体绩效管理”与局部的单一的非均衡的绩效管理模式相对应，它具有三个基本特征：

（1）整体绩效管理建设基于战略性绩效管理。从管理过程来看，国家主体功能区的整体绩效管理包括绩效计划、绩效协同、绩效评价绩效诊断及评价结果应用的完整过程，涉及评价内容决策、评价主体选择、评价周期决策、评价方法选择、评价结果应用以及绩效管理办法制定等全过程管理环节；从功能分析来看，国家主体功能区整体绩效管理既着眼于主体功能区战略和地方政府发展战略的阐释沟通、检验和调整，也在功能上实现整体绩效的计划协同评价和分析诊断，同时还具有对主体功能区相关政策进行问题识别和政策调节的作用。

（2）整体绩效管理立足国家主体功能区绩效的整体特性。国家主体功能区绩效评价指标具有以下特性：跨地理区域、跨行政区划、跨部门的特性；评价指标具有差异性和权变性，不同功能区应采用各有侧重的评价指标体系；评价指标具有全面性层次性和均衡性，涵盖不同绩效领域管理层级和绩效形成的完整过程。因此整体绩效管理应当和国家主体功能区的绩效评估相结合，充分考虑到国家主体功能区的整体性特点，考虑到局部发展和整体规划的一致性，做到绩效评价的协同，促进国家主体功能区的整体发展。总的来说，国家主体功能区的划分，本质上还是一种科学合理的区域发展规划，因此它是对新时代下区域发展理论的扩充和发展，是新背景下的区域协调发展的主流方式。

（3）基于主体功能区绩效考评体系与现有政府绩效考评体系的协同耦合关系。按照全国主体功能区规划要求，主体功能区绩效评价需要纳入地方党政领导班子的考核体系，但现有国家主体功能区绩效评价指标与现行的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价内容存在差异性，需要从整体协同的视角对两者进行耦合研究，做到与国家主体功能区规划顶层设计相一致，但应结合地方政府具体情况，因地制宜地制定具有地方特色的主体功能区绩效考评体系，以此来促进和保证国家主体功能区健康有序稳定的逐层推进和可持续发展。

从上述基于国家主体功能区的整体绩效管理的特性分析中，我们不难看出，本研究从国家主体功能区划分的视角，结合整体绩效管理和政府绩效管理等学科研究方法，立足国家顶层设计和宏观布局，结合地方政府的地区及行政特点，提出了基于国家主体功能区划分的整体绩效管理和评价模型，实现了多学科融合，丰富了已有学科的研究理论和方法，具有重要的学科建设意义。具体地，从学科建设意义来说，我国的公共战略管理还处于快速发展阶段，国外教材和理论的引进逐渐告一段落，国内学者和政府部门对中国情境下的移植和创新在深入进行，对于战略管理中的规划制定方面的成果比较多，但是对实践有较强操作性指导的方法和工具研究还比较薄弱，学科建设中亟需这方面的补充，对于中国政府发展中的重大理论和现实问题的回应还不充分，学科培养这方面的理论研究队伍和实际技能培训需要更多的方法论建设。本项目既是对主体功能区这一重大战略的理论研究，也是以此为主题进行的学科理论体系建设，是丰富绩效管理工具和政策工具的有效途径。