1.3 主体功能区相关领域的国内外发展现状

国际上许多国家如德国、荷兰和日本等都有比较长的空间规划历史，德国有关空间规划的法律最早可以追溯到1900年的《萨克森建筑法》，欧盟也在1999年推出了第一个欧盟空间发展战略。空间规划的目标或理念因规划背景和条件的差异而呈现多样性，如荷兰的前3个全国性规划的主要目的在于促进经济增长、解决人口和就业压力，主要内容包括港口发展、工业发展、现代化居住区、国家道路系统、农业土地再分配等。20世纪70年代后，荷兰的空间规划逐渐把注意力集中在经济发展带来的空间和环境恶化方面，并成功建设大都市区、“绿色心脏”、城市间绿色缓冲区、城市发展中心等。1990年公布的第四个空间规划及其补充文件是荷兰空间政策的转折，从这个规划开始，荷兰空间规划的目标变为：一方面要加速经济增长，另一方面要考虑消除经济增长带来的负作用，即要努力保持经济增长与空间和环境质量的平衡。

全球化对于原来在一个国家主权领土范围进行的空间规划产生了巨大的影响，出现了跨国的空间规划，最典型的就是欧盟空间发展战略，寻求欧盟地域范围内平衡和可持续的发展。目前各个国家的空间规划都对于区域创新能力和竞争力给予了高度关注。空间规划的灵活性与强制性的结合，如德国联邦层级的空间规划就只是原则性的、导向性的，或者说是概念性的规划；而关于原则和概念的落实主要依靠地区级的规划尤其是乡镇级的建设性规划，这样就将空间规划的灵活性和强制性结合起来了。

党中央、国务院顺应国内外形势发展的需要，提出了推进形成主体功能区的重大任务。党的十六届五中全会和“十一五”规划纲要都明确提出了编制主体功能区规划的要求。胡锦涛同志在2007年2月中央政治局第39次集体学习时明确指出，要加快形成主体功能区，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用、城镇化格局，明确不同区域的功能定位，优化生产力空间布局，规范空间开发秩序，逐步形成合理的空间开发结构。党的十七大报告也明确提出，要按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。为此，2007年，国务院以国发[2007]21号文专门印发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》，对编制全国主体功能区规划的重大意义、指导思想和原则、主要任务和工作要求等做了全面部署。2007年9月24日，国务院专门召开了全国主体功能区规划编制工作电视电话会议。曾培炎同志出席会议并做了重要讲话，对编制主体功能区规划的目的、意义、要求做了全面阐述。马凯同志就编制规划的总体考虑做了全面介绍。以此为标志，全国主体功能区规划工作加快推进，与主体功能区相配套的财税政策、投资政策、产业政策、土地政策、金融政策、人口政策、环境政策的研究和协调工作全面展开。

在2010年6月12日，温家宝同志主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）。《规划》在国家层面将国土空间划分为四类区域，分别为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发，并明确了四类区域各自的范围、发展方向、开发原则和发展目标。《规划》从七个方面创新性地解读了区域发展的新途径——主体功能区规划的优势和创新之处，为我国主体功能区规划工作的稳步推进提供强有力的支撑和指导。

1）拓展了“空间资源”的含义

传统的区域发展理论中把空间作为经济发展的载体，对空间资源的配置问题主要是通过把要素分为不可流动性要素和可流动性要素来区分，并且主要是研究可流动性要素，主要考察可流动要素的运输成本及其要素的聚集现象，以要素的集聚和扩散为主线，把区域的发展问题看成中心—外围的转换问题。大部分研究对空间要素做了同质化处理，并以空间资源的无限性为假设前提，仅仅考虑了空间在经济发展中的作用。随着资源环境、区域差距等问题的出现，人们开始思考空间在区域发展中的深层含义。主体功能区考虑了空间资源的差异性和有限性特征，不同功能区的空间资源具有互补性。认为空间资源不仅是经济要素集聚的空间的载体，更是生态环境的提供者。提出了空间资源的优化配置不仅仅是经济要素的优化配置，也是经济、生态、社会等系统的优化配置。

2）拓宽了“分工”视野

依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为四类主体功能区。主体功能区划的核心思想仍旧是分工，相对传统的分工来说，分工的视野更为广阔，从仅仅关注经济分工到兼顾经济和生态分工，按照资源禀赋和比较优势的差异，限制开发区和禁止开发区主要从事生态再生产，以生产生态产品为主，为社会提供生态产品和生态服务，提高区域生态环境质量，为全国乃至全球生态环境改善做出贡献；而优化开发区和重点开发区主要从事经济再生产，以生产经济产品为主，为社会提供经济产品。生产经济产品劳动和生产生态产品劳动之间通过交换互为价值和实物补偿，从而形成区域协作分工和协调发展的基础。按照经典的描述，分工能促进效率的提高，从全局来看，主体功能区划可促进全国经济效率和生态效率的提高，有利于促进人地系统的和谐。

3）实施差别化的区域政策

主体功能区划分的四类主体功能区主体功能存在差异，为了保障主体功能区划战略的顺利实施，针对不同的主体功能区发展水平、发展条件、发展路径和发展目标取向差异实施差别化的区域政策，将国家管理政策的纵向目标因地制宜地进行区域分解和落实，如实施差别化的投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、环境政策等，改变以往的同质化的政府考核模式，对不同的主体功能区实施差异化的政府绩效评估标准（如对经济功能区，重点考核其经济发展指标，对生态功能区，重点考核其生态保护和民生指标，以政策保障不同的主体功能区划充分发挥其主体功能，实现资源空间的最优化配置，促进我国国民经济的健康持续发展）。

4）在主导思想上越来越强调人文意识

随着生产力的发展和社会经济的进步，世界各国区域规划的主导思想逐步从生产为主转向侧重于人的生活质量和生态问题，并将社会发展和环境保护视为规划的重要目标。特别是20世纪70年代以来，一些发达国家已经从物质建设规划转向社会发展规划，对生活福利、生活环境、就业等非生产领域的问题越来越重视。美国区域规划协会指出：表征生活质量的“3E”指标（经济，Economy；环境，Environment；公平，Equity）正日益成为评判区域在国内外竞争力大小的标准。近年来，各国更是将创造适宜的人居环境作为区域规划的终极目标之一，而主体功能区规划则是重要途径之一。

5）在总体目标上越来越强调综合性和战略性

一方面，20世纪90年代以来，为解决日益突出的人口、资源、环境与经济社会发展问题，区域规划在内容、范围、理论研究与方法技术等方面都发生了巨大的变化，区域规划越来越由单目标的物质建设规划或经济布局规划为主开始转向综合的区域发展目标规划。另一方面，适应全球化、信息化和网络化条件下社会环境多变的要求，为保证规划的灵活性与弹性，区域规划的目标也逐步向弹性目标转变，将原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划，体现出多目标、多方案的弹性特征，以具备更大的应变性，防范各种风险与被动的境况。主体功能区规划作为区域规划的一种重要实现形式和有效手段，在我国政府强有力的推动和促进下表现出来勃勃生机，归功于中央政府的顶层设计和战略布局，加上地方政府结合实际因地制宜，我国主体功能区规划表现出极强的综合协调能力和明确的战略发展路径。

6）在关注重点上越来越强调解决核心问题

各国普遍意识到，区域是一个处于时代变化中复杂综合体，区域规划只能是有限目标的规划。因此，国外的区域规划逐步走向核心问题零规划，强调针对每个规划的特定区域、特定时段、特定背景要求，抓住区域规划真正能发挥作用的内容进行规划，力戒面面俱到、泛而无物，以此提高区域规划的编制效率与效果。如日本的历轮国土综合规划就分别确定了不同的需要解决的核心问题：第一次主要是实现生产力的最优经济布局；第二、三次主要是逐步解决全国经济发展的不均衡问题；第四次着重强调人口高龄化、信息化和国际化，把建设舒适开放的安居社会、形成安全而富饶的国土、整顿充实长寿社会中的生活空间和整备交通、信息和通信体系作为主要议题；第五次则将提高日本在全球经济社会发展中的竞争地位与能力及建立高水平的地域文化目标作为规划的主题。正如前文所说，由于中央政府的整体布局，加之地方政府的因地制宜，我国主体功能区规划的实施正在层层展开，稳步推进，成果丰硕。

7）在资源利用上越来越强调可持续发展

区域发展必然要涉及资源的开发利用，这也是区域规划的主要内容之一。20世纪90年代以来，面对日趋严峻的资源与环境约束，主要国家普遍确立了可持续发展战略，以实现经济、社会、人口、资源、环境协调发展。目前，发达国家正在把发展循环经济、建立循环型社会看作是实施可持续发展战略的重要途径和实现方式，通过区域规划具体实践循环经济的发展理念，实现自然资源的低开采、高利用、低排放，促进形成人与自然和谐的经济发展模式。

各种空间规划或区划之间不能很好地协调是我国区域发展中长期没有解决的老问题，主体功能区的问世弥补了部分空间规划的不足，但同时也面临与其他规划及区划的协调问题。如与城市规划、土地利用规划、各种专项规划及经济区划、生态功能区划等的协调。不能明确它们之间的空间关系并确保主体功能区划的法律地位和统领地位，主体功能区的空间指导和约束功能将不能得到充分体现，而且规划间会产生新的冲突。主体功能区在解决区域发展问题方面被赋予了重要的使命，被认为是国家实施可持续发展战略、实现空间均衡的重大战略部署。但主体功能区的划定并不意味着其设定的目标变成了现实，期间还有一个艰难的过程。目前主体功能区只是表明了区域现有的发展状况及未来的开发导向，要具体实施还需要一系列保障措施。

理论上，主体功能区规划只有打破行政区划局限，才能克服以行政区为地域单元组织经济运行的种种弊端，更好地协调资源环境、开发密度和发展潜力等自然和经济要素，促进空间开发秩序的合理化。然而在实践上，我国地区经济是一个以行政区为主导的经济体系，目前的行政区划是综合考虑历史沿革、民族宗教、文化习俗等因素逐步形成的，在短时期内很难及时调整。同时只有将主体功能区落实到行政区才有意义，对一个地区的发展才有指导和约束作用，才能进行政策调控、绩效评价和政绩考核。因此，打破行政区在理论上科学合理，但在实践中很难得到顺利实施和有效推行。这就需要平衡好主体功能区与行政区的关系。

主体功能区规划是发展规划在空间上延伸和具体体现，是区域规划，强调空间的主体功能，明确资源配置的总体方案、人口分布的总体框架、重大基础设施的布局和公共服务产品在空间的分配，具有很强的约束性和指导性，但也存在与其他规划的协调问题。如，新颁布的城乡规划法明确指出，省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制，重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。因此，在考虑重大基础设施等的布局时，主体功能区规划是按功能区的范围来规划，而城镇体系规划是按省的行政区范围来规划，相互间容易产生冲突。因此，必须建立主体功能区规划的核心地位，作为其他规划编制的基础和依据，为其他规划间的衔接和协调奠定基础。城市规划将按照主体功能区确定的空间主体功能、人口规模、人口分布等进行编制；土地利用规划对于土地利用结构和规模的确定，必须以空间主体功能区规划为依据，通过主体功能区划对建设用地进行的分配、测算来实现对用地的总量控制。另外，通过主体功能区划从全局的角度提出城镇的等级和分类，对于城镇体系规划具有指导和约束作用。以上规划是在主体功能区规划的统一指导和约束下进行的，在相互间的衔接协调方面必然会有显著提升。因此，需要在规划体制上，通过建立主体功能区规划的核心地位来强化统筹规划，重塑规划的权威性，强化规划对开发活动的约束功能，形成以主体功能区规划为基础，其他各类规划为支撑，各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体制。

总体来说，国外对主体功能区的研究集中在空间规划领域，研究目的在于形成空间开发的合理秩序和开发结构，实施差异化的区域政策，促进区域的协调发展，这与我国主体功能区规划的指导思想基本一致。国外对国土空间划分的标准不尽一致，如美国的标准区域分为区域经济地区组合、经济地区、成分经济地区，巴西的标准区域分为疏散发展地区、控制膨胀地区、积极发展地区、待开发区和生态保护区。在政策的安排上，发达市场经济国家一般根据问题区域来确定政策作用的对象问题，区域通常分为三种类型：即膨胀区域、萧条区域和落后区域。政策措施的安排会根据不同类型的问题区域而有所差异，从对主体功能区的国际研究来看，张可云、魏后凯、刘薇等分别从国际区域经济发展推进，主体功能区的财政政策以及规划编制的注意事项等角度进行了国际经验介绍和比较，在绩效管理方面、国外空间规划与行政区管理之间亦存在协同难题，即有的空间规划绩效评价与行政区绩效评价之间缺乏有机的协同和联系环节。因此，从空间规划绩效评价与行政区绩效评价之间的关系入手，建立整体性绩效管理体系是未来研究的方向，也正是本书重点讨论的问题。

国内关于主体功能区的研究主要集中在空间合理划分、省级功能区规划、生态补偿机制设计、财政转移支付制度等研究领域，对主体功能区绩效管理的研究还十分薄弱，国内相关文献大多以某一地区为例讨论四类主体功能区的差异化绩效指标，如黄海楠以陕西省为例对基于主体功能区规划的政府绩效评估体系进行研究，设计了主体功能区规划的评估体系，钱龙、邹军新对限制开发区下的地方政府绩效考核机制进行了研究，赵景华、李宇环对北京市不同主体功能区的区级政府绩效评价指标体系进行了比较研究，金树颖、孙宁、赵晓玲建构了东北主体功能区绩效评价体系，王玉明、刘湘云以广东省为例建构了基于主体功能分区的政府绩效评价指标体系，丁于思、高阳研究了重点开发区建设绩效评价指标体系现有研究在主体功能区绩效指标的设计上进行了有益的探索，但在主体功能区绩效与政府绩效的关联性问题方面还鲜有研究涉及，本研究正是针对这一问题展开讨论。

主体功能区的发展建设面临着种种问题，其中核心问题在于协同不利导致绩效不佳。因此本文在考虑到功能区发展过程中种种问题的基础上，基于协同机理和政府发展要求设计协同发展绩效评价指标体系，对各区域协同发展进行实证比较研究，并建立整体治理机制为各级政府部门提出优化改进的政策建议。

总而言之，本书是从国家主体功能区绩效与地方政府绩效相结合的视角考察主体功能区绩效的内涵、特点、要素、结构和功能。因此，与CPA仅仅关注政府自身绩效的内涵界定存在差异。本书试图克服以往对主体功能区，进行局部的、单一的、非均衡的研究局限，在研究视角的独特性、研究内容的系统性和研究方法的新颖性等方面力求有所贡献。