第一部分 总体研究
十八大以来中国人才政策创新与发展
作者简介：苗月霞，北京大学政治学理论专业博士，中国人事科学研究院研究员，主要研究方向为公共管理与人事制度。
党的十八大以来，习近平总书记先后多次对人才工作发表重要讲话、作出重要指示。在中央的大力推动和各地的探索实践中，鼓励人才创新创业、提升人才政策开放度、深化人才发展体制机制改革等，成为新时期人才政策创新发展的重要内容。“十三五”时期，国际人才竞争更趋激烈，国内经济新常态深化发展，国际国内形势对我国人才工作提出了新要求，也带来了人才政策创新发展的新机遇。加大鼓励人才创新创业政策的普惠性，通过深化人才发展体制机制改革构建现代人才治理体系，处理好人才政策创新与人才法制建设的关系，将是我国人才政策创新的发展趋势。
一、加大人才创新创业支持力度
（一）人才创新创业支持政策密集出台
党的十八大报告提出，要“实施创新驱动发展战略”。党的十八大以来，习近平总书记多次在讲话中强调实施创新驱动发展战略的重要性，并明确指出“创新驱动实质上是人才驱动”。2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，要通过“打造大众创业、万众创新”等措施推动中国经济提质增效升级。为了落实国家发展战略，国务院于2015年6月发布了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32号），强调要“充分认识推进大众创业、万众创新的重要意义”，并提出了“创新体制机制”、“优化财税政策”、“激发创造活力，发展创新型创业”等政策措施。紧接着，国务院又于2015年9月出台了《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》（国发〔2015〕53号），对创新创业需要的技术、区域等平台建设提出了具体要求。为了推动各类人才创新创业环境优化，国务院还下发了一系列政策，例如：2015年12月，国务院发布《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》（国发〔2015〕71号）；2016年1月，国务院办公厅发布《关于优化学术环境的指导意见》（国办发〔2015〕94号）等。
在“十三五”时期经济新常态持续深化发展的大背景下，创新创业仍是我国经济社会发展的重要推动力。创新驱动实质是人才驱动，为此，我国人才政策通过建设众创空间等创新创业服务平台措施，全方位提升服务人才创新创业的能力和水平。为了更好地推进“大众创新、万众创业”，2015年1月，李克强总理召开国务院常务会议，研究制定发展众创空间服务创新创业的政策。3月11日，国务院办公厅印发了《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（国办发〔2015〕9号），提出了加快构建众创空间等具有较强专业化服务能力的新型创业服务平台的任务。在中央的大力推动下，各地建设众创空间等创新创业服务平台的热情空前高涨，涌现出很多成功典型，如北京中关村创业大街、浙江杭州梦想小镇等。2015年11月，科技部火炬中心根据《科技部关于印发〈发展众创空间工作指引〉的通知》（国科发火〔2015〕297号）部署，发布了将首批136家众创空间纳入国家级科技企业孵化器的管理服务体系的通知；2016年3月，科技部火炬中心又发布了第二批362家服务专业、成绩突出的众创空间名单。“十三五”时期，各地将以创新创业服务平台载体建设为抓手，吸引集聚各类创新创业人才，抓好抓实人才创新创业服务。
随着“大众创业、万众创新”工作的深入开展，在涉及人才创新创业以及工作生活的基础性问题上，应出台具有普遍性的支持政策。在创新创业人才政策扶持对象的门槛设定上，只要是符合创新创业工作要求的，都可以享受到统一的政策支持，体现政策的公平性和普惠性。近年来，我国人才政策重点关注高层次人才创新创业问题，相关鼓励政策的惠及对象也多是各领域的高层次人才。在我国提出实施创新驱动发展战略和鼓励“大众创新、万众创业”的新形势下，把享受创新创业政策利好的对象范围逐渐扩大，做好不同群体之间创新创业优惠和支持政策的有效衔接，完善政策导向的公平机制，是推进“双创”工作深入开展的重要措施，也是新时期人才创新创业政策的发展趋势。例如，人力资源和社会保障部在制定留学人员回国服务政策时，就注重加大留学人员回国创新创业服务政策的普惠性，使更多的留学人员能够切实享受到创新创业政策的支持，更好地发挥留学人员群体创新创业的积极作用。
（二）地方创新创业支持力度不断加大
为响应国家号召和落实中央政策，各地纷纷出台吸引集聚创新创业人才的政策，加大对各类人才创新创业的扶持激励力度。例如，2015年1月，杭州出台了《杭州市高层次人才、创新创业人才及团队引进培养工作的若干意见》（简称“人才新政27条”），并开始建设梦想小镇等众创空间。为吸引高层次人才创新创业，“人才新政27条”不仅在信贷、税收等方面给予人才极大的便利和优惠，而且资助资金额度也相当大，其中对顶尖人才和团队重大项目的资助额度最高可达1亿元。
又如，2015年3月，北京制定实施了《“创业中国”中关村引领工程（2015—2020年）》，提出了中关村到2020年的创业发展目标。该政策还提出要实施“高校院所育苗工程”“领军企业摇篮工程”“创客组织筑梦工程”“创业人才集聚工程”“创业金融升级工程”“创业服务提升工程”和“创业文化示范工程”七大工程，着力将创新创业活动落到实处。
再如，2016年3月，广州出台了《羊城创新创业领军人才支持计划实施办法》，将创新创业人才分为创业领军团队、创新领军团队、创新领军人才、创新创业服务领军人才4个专项，给予力度很大的激励支持。其中创业领军团队可获得的支持包括：① 人才经费资助，300万元，主要用于团队成员的工薪补助、安家补贴和生活补贴；② 项目经费资助，可采用股权资助（跟投）+无偿资助方式，不超过3000万元，或股权资助（直投）+无偿资助方式，不超过1500万元，或无偿资助方式，不超过500万元；③ 工作支持，包括工作场所房租补贴、贷款贴息、融资、首购首用风险补偿等。
此外，各地纷纷通过多种方式鼓励各类人才创新创业。2016年2月，四川省自贡市贡井区发布了《关于改革完善体制机制大力促进大学生创新创业的实施意见》，为大学生创业提供前所未有的优惠条件；2016年3月，广东省中山市“中山人才节”专门举办了“人才创新创业生态”高峰论坛等10项招才引智活动，重点吸引具有深度意向在中山创新创业、与中山市产业发展需求高度契合的各类人才，充分体现人才智慧共聚、创新创业并举、人才产业融合等特色；2016年8月，徐州市启动“高层次创新创业人才引进资助计划”申报工作，资助对象为自主创业类人才、企业创新人才（含金融创新人才）、事业单位创新人才、高技能创新类4种类型。
二、大力提升人才政策开放度
加大人才对外开放是习近平总书记关于新时期人才工作的重要指导方针。2014年5月22日，习近平总书记在上海召开的外国专家座谈会上指出，现在，我们比历史上任何时期都更需要广开进贤之路、广纳天下英才；要实行更加开放的人才政策，不唯地域引进人才，不求所有开发人才，不拘一格用好人才。2015年3月5日，习近平总书记参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时提出，“人才政策，手脚还要放开一些”。2016年7月1日，在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中，习近平总书记强调指出，“功以才成，业由才广”，党和人民的事业要不断发展，就要聚天下英才而用之。近年来，我国加大人才政策开放、提升人才政策开放度的工作取得了明显成效。
（一）鼓励地方探索人才政策进一步开放
在中央政策指导和支持下，上海、北京和苏州等一些人才工作基础较好的地方在人才政策进一步开放方面进行了大胆探索。
2015年7月，上海市为认真贯彻落实市委市政府《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，发布了《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》在提升人才政策开放度方面有创新突破，其中关于外国人在华永久居留的申办条件和程序方面的改革，以及关于在华外国留学生毕业后直接在沪创业就业的政策，均属全国首创，引起社会广泛关注。2016年2月，上海市人民政府又发布了《关于印发修订后的〈鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定〉的通知》（沪府发〔2016〕8号），进一步加大对海内外优秀人才的吸引力度。
北京市为深入贯彻落实习近平总书记提出的“深化创新驱动发展战略、中关村要加快向具有全球影响力的科技创新中心进军”和李克强总理关于“鼓励引进海外高层次人才、研究推动在中关村开展新政策试点”的重要指示精神，争取了公安部推出支持北京创新发展的20项出入境政策措施，涉及外国人签证、入境出境、停留居留等方面，于2016年3月1日正式实施。北京市委市政府立足首都“四个中心”的战略定位，组织市公安局、中关村管委会、市科委、市侨办、市人社局等相关单位，按照“条件明、材料少、程序简、效率高”的要求，逐条制定了每一项政策措施的办理须知。同时，中关村管委会制定了《中关村外籍高层次人才认定标准》、《中关村创业团队外籍成员和中关村企业选聘的外籍技术人才认定标准》，市侨办制定了《中关村创新创业外籍华人服务工作规范》，市科委制定了《北京市外籍高层次人才认定标准和北京科技创新主管部门认可企业标准》等配套规定。
同时，国家鼓励地方开展开放创新综合试验。2015年5月，国务院作出了《关于北京市服务业扩大开放综合试点总体方案的批复》（国函〔2015〕81号）；2015年10月，《国务院关于苏州工业园区开展开放创新综合试验总体方案的批复》（国函〔2015〕151号）提出，苏州工业园区要注重人才发展环境建设，集聚国际化创新人才。其中，在五项主要任务中有两项是和开放创新相关的，一是建设更高水平的开放合作示范平台，二是建设国际化创新驱动示范平台。苏州工业园区为此提出建设国家级开放创新人才管理改革试验区，在人才政策开放方面进行系统探索和大胆创新。
（二）探索多种形式吸引集聚国际化人才
习近平总书记指出，引进国外人才和智力是中国对外开放的重要组成部分，是我们长期坚持的重要战略方针。在大力培养国内创新人才的同时，要更加积极主动地引进国外人才特别是高层次人才，要求外国专家主管部门继续完善外国人才引进体制机制，让有志于来华发展的外国人才来得了、待得住、用得好、流得动。
各地积极探索拓宽引进外国人才渠道的方式。例如，2017年5月25日在北京召开的习近平人才思想专题研讨会上，北京市人力资源和社会保障局副局长陈蓓介绍，北京市以引进和服务高层次外国专家队伍为目标，实施了“融智北京”计划，搭建的“一库、一图、一网”引才体系收效显著。“一库”是以“融智北京”计划专家为核心的高端外国专家数据库；“一图”是以海外人才联络站点设置为抓手，拓宽海外高层次人才引进渠道，绘制高端人才分布地图；“一网”是以外国专家系统信息化建设为契机，全面优化外国专家业务的审批流程和服务方式，提升外国专家工作效率。近年来，北京市还充分运用大数据技术，探索实施建设国际人才社区，建立国际人才研究院，在中关村建设国际人才港等人才工程，努力打造“类海外”的人才发展环境。
同时，吸引集聚国际化人才创新创业的服务方式不断创新。2015年，在中国科协的牵头组织下，上海浦东新区率先开展海外人才离岸创新创业基地建设试点，按照“不求所在、不求所有、但求所用”的原则，为海外人才提供区内注册、海内外经营的载体，探索突破物理时空限制的海内外高层次人才创新创业服务方式。目前，深圳、武汉和苏州等地也在开展建设海外人才离岸创新创业基地的相关工作，离岸创新创业已经成为大数据时代人才集聚的创新方式。
三、深化人才发展体制机制改革
（一）中央地方大力推进人才发展体制机制改革
随着我国人才工作的深入推进，人才工作体制机制改革提上议事日程。2016年3月，中央发布了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，前所未有地从国家发展改革和党的建设制度的高度，强调指出了人才发展体制机制改革的重要战略意义，并对人才管理、人才培养、评价、流动和创新创业激励机制，以及构建具有国际竞争力的引才用才机制和建立人才优先发展保障机制等人才发展体制机制改革提出了创新要求。2016年5月6日，贯彻《关于深化人才发展体制机制改革的意见》座谈会在京召开，习近平总书记作出重要批示，指出“要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑，让人才创新创造活力充分迸发，使各方面人才各得其所、尽展其长”。同时，我国深化科技管理体制改革与科技人才政策创新深入推进。在2016年5月30日召开的全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上，习近平总书记也发表了重要讲话，对深化科技管理和运行机制改革，培育符合创新发展要求的人才队伍提出了明确要求。
为了贯彻落实中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，各地结合实际纷纷出台重点突破的人才体制机制改革政策。2016年6月，北京市委发布了《关于深化首都人才发展体制机制改革的实施意见》，根据中央改革精神要求，结合北京市发展战略定位的实际需要，提出了全面推进人才管理体制改革、加快建立京津冀人才一体化发展体制机制、积极构建具有国际竞争力的人才开发机制、充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用、着力构建符合创新驱动发展规律的创新创业机制、大力完善有利于人才优先发展的财税金融保障机制等创新举措，围绕新时期首都城市战略定位和建设国际一流的和谐宜居之都的目标，加快实施创新驱动发展战略和京津冀协同发展战略。2016年7月，河北省委省政府发布了《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，其中关于“支持机关事业单位人才离岗创业”的相关政策创新引起社会广泛关注，对高校、科研院所等事业单位科研人员离岗创业或开展科技成果转化期间的人事关系、社会保险和住房公积金、档案工资和专业技术职务晋升等管理制度进行了大胆改革，突破了原有管理体制的束缚，大力鼓励高校、科研院所人员到企业兼职兼薪。此外，黑龙江省委省政府发布的《贯彻落实〈关于深化人才发展体制机制改革的意见〉的实施意见》明确提出创新事业单位编制管理方式，改进事业单位岗位管理模式，建立动态调整机制，实行科学化管理。同时，江苏省等地也在研究制定落实中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》的具体措施。
（二）努力构建现代人才发展治理体系
中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》提出，要“构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系”。治理和管理的本质区别在于政府职能转变，充分发挥相关多元主体的积极作用。构建现代化的人才发展治理体系，需要改革一直以来由政府主导的人才管理体制，发挥各类人才、用人单位和相关组织在人才发展治理中的应有作用。
一是为人才松绑。一直以来，我国人才管理存在很多不科学的方面。例如，各类人才集中反映的科研经费管理办法不合理问题，科研院所等事业单位的研究人员出国按照行政人员进行限制性管理，职称评审不分领域和工作性质一刀切要求计算机和英语考试，等等。这些违背人才发展规律的僵化政策规定，严重束缚了人才创新创业积极性的更好发挥，需要在深化人才发展体制机制改革的过程中加以破除。
二是向用人主体放权。受我国新中国成立后长期实行的大一统用人制度的影响，即使经过改革开放后几十年的发展，用人主体的用人自主权至今还没有得到很好的保障。也正是因此，习近平总书记才强调指出要“向用人主体放权”。只要是在法律允许的范围内，用人主体在人才引进、评价、使用、激励等方面的自主权都应该得到充分的尊重，政府部门不再干预用人单位具体的人才管理过程。
三是发挥社会组织的积极作用。随着政府审批制度改革的深入推进，政府人才管理的职能转变也取得明显成效。例如，国务院2016年5月发布的《关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》（国发〔2016〕30号）要求，“再取消一批职业资格许可和认定事项，国务院部门设置的职业资格削减比例达到原总量的70%以上”。政府取消职业资格认定等人才管理事项，要求有相应的社会组织转接之前由政府部门主管的人才工作事务，这就需要大力扶持行业协会、专业学会等社会组织发展，提升其在人才评价等人才工作方面的权威性，充分发挥社会组织在人才工作方面的应有作用。
四是充分发挥市场机制配置人才资源的决定性作用。随着人才发展体制机制改革的逐步深化，市场机制在人才评价和人才创新创业支持等方面的作用日益受到重视。例如，上海、北京等地关于深化人才发展体制机制改革的政策都明确提出，引进人才的业绩要经过市场检验，并且要求市场价值达到一定水平，通过人才流动和评价突出市场机制的作用，达到深入推进用人制度市场化改革的目的。
五是更好地发挥政府作用。中央发布的《关于进一步加强党管人才工作的意见》明确指出，党管人才主要是管宏观、管政策、管协调、管服务。这也是政府人才工作的根本原则。在当前深化人才发展体制机制改革的新形势下，政府人才管理职能转变对更好地发挥政府人才管理和服务作用提出了更高要求。一方面，政府要做好人才工作的规划和政策制定，总体谋划人才发展大局；另一方面，在人才政策实施过程中，还需要形成相关职能部门各司其职、密切配合、通力合作的政府人才工作总体格局。
四、人才政策创新需处理好的几个主要问题
虽然我国人才政策创新持续推进并深化到体制机制改革的层面，推动我国人才工作取得显著成效，但是也应看到，我国人才政策还存在很多问题需要在未来加以改进，才能应对新形势下人才工作的新要求和新挑战。
（一）政策价值的效率导向与公平正义问题
由于我国经济社会发展的追赶特征，改革开放以来的政策价值导向更多体现在对发展速度和工作效率的关注上。在这样的大背景下，我国人才政策也表现出同样的情况，存在政策导向的效率和公平正义关系的处理问题。
一是政策对象偏重导致的公平问题。《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》强调指出，“鼓励和支持人人都作贡献、人人都能成才、行行出状元”。但是在实际工作中，为了发挥各领域优秀人才引领发展的积极作用，我国人才政策的对象一般多聚焦在少数人才群体身上，如引进高端人才和紧缺人才等。长此以往，人才政策实施过程就会面临公平和效率、特殊性和普惠性的关系处理问题。
二是存在政策资源来源和使用程序方面的正义问题。由于我国人才政策的经费多数来源于财政经费。财政经费一般应该用于公共服务的提供与改善，如果用于个人或小群体创新创业活动的资助，则需要足够的证据证明其合乎全体纳税人福利水平的提高，否则就会带来政策资源使用的正义问题，而且政府资助的个人或企业一旦失败，造成政府公共经费损失，就会使这一问题更加突出，因此应该引起政策制定部门的重视和反思。
（二）人才政策制定和实施过程的政策整合问题
政策整合也被称作政策协同或政策协调。我国人才政策制定和实施过程往往涉及两个以上的组织，例如，中央和地方政府、不同政府部门、企事业单位等用人主体，这些组织会介入人才工作的任务环境中，实际上我国人才工作的政策整合问题一直非常突出。从横向整合来看，我国的人才政策由于涉及组织、人社、教育、科技等政府部门，政出多门、相互冲突的现象很多见。例如，组织和人社部门以及用人单位在引进海外优秀人才时，往往有放松人才入境居留条件的政策需求，而公安部门则从国家安全角度考虑，对外籍人员入境一般采取限制措施。从纵向整合来看，由于政策实施过程中的沟通和激励机制不完善，导致政策难以取得预期的实施效果。而政策的变动不居、调整频繁，也会影响人们对政策目标的合理稳定预期，导致人才政策难以实现应有的效果。
（三）政策的政府主导模式与市场作用发挥的问题
中国政府集中力量办大事的举国体制特征在人才政策的制定和执行中也有充分的体现。这一方面表现为政府行政力量对人才工作的强力推动，形成短期成效，另一方面由于市场机制作用不能充分发挥，长此以往将会导致人才政策的不可持续和效率递减。长期以来，我国在人才引进、评价、激励等关键环节，政府都发挥着举足轻重的作用。但是这一政府行政主导的人才政策模式，在当前和今后实施创新驱动发展战略和“大众创新、万众创业”的新形势下，面临着政府资金不足、审核程序繁复导致不能及时支持创业企业，以及难以很好地满足人才创新创业多样化服务需求等具体问题。为此，各级政府部门亟须认真落实习近平总书记在深化人才发展体制机制改革意见座谈会上的重要讲话精神，改变政府过多干预人才工作具体环节的旧模式，充分发挥市场在人才评价和激励等方面的作用，鼓励市场主体和社会资金对人才创新创业投资和服务的支持力度。政府着重加强和优化人才公共服务，加强人才工作的监管，保障人才和用人主体在市场上公平竞争，为人才发展提供良好的环境。
（四）人才政策创新与法制建设的关系问题
一个时期以来，我国的人才工作更多地通过政策推动，在今后建设法治国家的过程中，需要借鉴各地人才法治建设的成果经验，处理好人才政策创新突破与加强人才管理法制建设的关系问题。通过人才立法保障和促进人才工作，是进入新世纪以来我国人才工作的重要原则。早在2003年，通过建立人才法规体系保障人才工作开展的思路就已经确定。第一次全国人才工作会议通过的《关于进一步加强人才工作的决定》提出，要“制定政策法规，提高重要人才待遇，保障重要人才权益，规范重要人才流动”。2010年发布的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》也明确提出，要“加强人才工作法制建设”。
在各地的人才工作实践中，一些先行地区通过人才立法推进人才工作，取得了明显效果。例如，早在2002年3月，经济特区厦门市十一届人大常委会第42次会议就通过了《厦门经济特区鼓励留学人员来厦创业工作规定》（以下简称《规定》）。这可以说是我国地方人大最早出台的鼓励人才创新创业的法规，厦门市留学人员创新创业工作走在全国前列，是《规定》立法保障的重要成效。2011年12月，根据人才工作发展的实际需要，厦门市十三届人大常委会第33次会议对《规定》进行了修正。经济特区珠海市也走在各地人才立法的前列，2013年7月，珠海市第八届人民代表大会常委会第12次会议通过了《珠海经济特区人才开发促进条例》。这是我国地方政府制定出台的第一部人才工作条例，保障了近年来珠海市人才工作的快速发展。
虽然珠海、厦门作为经济特区先行先试，在人才立法工作方面进行了有益探索，并取得了明显成效，但是总体而言，当前我国人才立法工作还没有全面开展，国家层面的人才开发法规还处在立法研究阶段。人才评价、外国人才签证、居留等法规也亟须研究制定。为此，中央发布的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）明确提出，要加强人才管理法制建设。在促进人才开发及人力资源市场、人才评价、人才安全等方面开展立法研究，对外国人才来华工作、签证、居留和永居的法律法规进行修订完善，在条件成熟时尽快制定人才工作条例，同时清理不合时宜的人才管理法律法规和政策性文件。《意见》对我国人才立法工作提出了明确要求，“十三五”时期，我们亟须清理不合时宜的相关规定和政策，把经过实践检验、效果较好的政策上升为法律法规，尽快建立完善人才工作的法规体系，为人才工作科学化提供法律保障。