上海人才新政30条中若干政策创新点梳理与分析

作者简介：顾承卫，法学博士，政治学博士后，上海科技管理干部学院、上海科技政策研究所副教授，主要研究方向为科技人才政策、科技党建。

上海要建设具有全球影响力的科技创新中心，人才是核心。人才竞争归根结底是综合发展环境的竞争。营造发展环境，政策起着关键作用。人才新政30条中包含着不少政策创新点，体现着上海在人才政策上的探索和突破。这些创新点既是上海集聚大量高端创新人才、迈向全球科技创新中心、建设现代化国际大都市的客观需要，同时也是习近平总书记“聚天下英才而用之”的大人才观在上海的生动实践。

一、人才新政30条介绍

（一）人才新政30条的基础：人才20条

2015年5月上海“科创中心建设22条”的颁布，标志着上海开始代表国家参与国际竞争，在国际上谋求话语权和主导权。随后各项配套措施密集出台，推进步伐十分迅速。尤其是同年6月底颁布的《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》（简称人才“20条”），聚焦人才引进培养、使用评价、分配激励等环节，涉及多项制度突破和政策创新，为上海科创中心建设凝聚吸引高端人才，发挥了重大作用。

仅以吸引海外人才为例，人才“20条”实施了降低永久居留证申办条件等措施。市公安局的数据显示，到2016年上半年，上海共受理外籍高层次人才及其家属申请永久居留503人，比新政实施前环比增加了8倍，申请量占全国的50%以上，通过公安部审批的有166人，其中已经拿到证的有96人。

“20条”延长海外人才居住证（B证）有效期最高至10年，政策实施至2016年9月共办理了1476人，比此前同期增长超过了五成；首次为96名外籍高层次人才办理了5年期工作类居留许可并加注“人才”，其中27人年龄超过60周岁。“20条”探索外国留学生毕业后直接在上海创新创业，至2016年9月已为39名高校毕业留学生办理外国人就业证。

尽管“20条”实施一年取得了明显效果，但对标全球具有影响力的科技创新中心城市，上海在人才发展的体制机制方面仍然存在瓶颈。专家指出，外国人永久居留证制度门槛还是较高，顶尖人才引进不足，缺乏真正具有国际水准的大师级人物和高层次创新团队；人才管理机制还是不够灵活，科技成果转化收益率低等，都影响着人才集聚并充分发挥作用。在“20条”实施过程中，各方面仍有“不解渴”的感觉，更加开放、更加灵活、更加便利，是各级各类人才普遍的愿望和心声。

（二）上海人才政策3.0版：30条

在“20条”的基础上，2016年9月，上海市委、市政府发布人才新政30条（简称“30条”）。如果把原来相对分散的上海人才政策视作“1.0版”，2015年的人才新政“20条”就是“2.0版”,2016年的人才“30条”可以称为“3.0版”，是“优化版、加强版、升级版”。

需要强调的是，上海对人才管理制度的调整，与中央深化人才发展体制机制的改革步调是一致的。2016年3月，中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），5月，中组部召开贯彻落实《意见》精神的专题座谈会。上海的探索是在中央精神指导下进行的，同时也是与中央的支持分不开的。如2015年7月1日国家公安部出台支持上海科创中心建设的出入境12项便利政策，随后，2016年12月9日，在这12项政策的基础上正式实施了上海科创中心建设出入境政策“新十条”。

比对2.0和3.0两个版本，上海服务人才的四个基本维度没有变，那就是更具竞争力的人才集聚制度、科学高效的人才管理制度、人才创新创业激励机制、人才创新创业的生态环境。在集聚、管理、激励、环境四个关键词之下，新版人才政策的延展性、操作性、兼容性都得到了提升。

二、海外人才政策创新点

（一）外国人永久居留证突破

1．放宽条件，大幅增加永居证数量

外国人永久居留证（简称永居证）即民间所说的“中国绿卡”。绿卡制度是欧美发达国家在全球范围内开展人才竞争，吸引和留住高层次人才的一项重要制度。20世纪80年代以前，普通外国人在中国居住的身份问题主要靠居留证制度解决，但活动范围和居留时间受到严格控制。外国人能在中国安家落户相当不易。

1985年是中国移民政策的分水岭，《外国人入境出境管理法》出台，该管理法把外国人在华居留分为“短期居留”“长期居留”“永久居留”三类。

2004年8月15日，国家公安部、外交部发布《外国人在中国永久居留审批管理办法》（以下简称《管理办法》），我国开始实施外国人永久居留制度，标志着中国“绿卡”制度的正式实施。根据《管理办法》，中国发布的外国人永久居留证，主要面向四类人群：投资类、任职类、特殊贡献类、亲属投靠类（见表1-1）。

但是从实际执行看，各方对此美言不多。据联合国统计，从1990年到2015年，在中国居住的外籍人口从37万人增至97万人，25年间增长了60万人，年均增长2.4%。在这97万国际居住人口中，拿到“中国绿卡”的人数少之又少。

据中国与全球化智库（CCG）2015年的数据显示，自2004年中国开始发布外国人永久居留证至2014年，只有7300名外籍人士获得永久居留证。因此，相对于发达国家动辄几万、几十万的绿卡数量，中国绿卡被称为“全球最难申请的绿卡”。

因此，改革现行的《管理办法》迫在眉睫。自2015年6月以后，政策开始松动，公安部陆续推出了支持上海科创中心、北京创新发展、福建自贸区和广东自贸区建设及创新驱动发展的出入境政策措施，并扩大申请在华永久居留外国人工作单位的范围。2016年2月，公安部发布《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，进一步放宽申请条件和相关待遇安排。

从上海情况看，由于审批权在公安部，永居证从申请到发放一般需要6个月时间（2015年7月1日后缩短为90天），且上海发放数量约为2000张，发放数量较少。中央“千人计划”专家及家属基本上就占满名额，很难扩大到更大范围，这与上海大力吸引海外人才，建设全球科创中心的目标很不相适应。全球科创中心建设正加快向纵深推进，倒逼着人才发展机制进一步开放、突破。

人才新政30条的创新之处在于，在原来“20条”基础上，大幅度放宽“任职类”外籍高端人才申请永居证的条件，取消原来就业单位类别和职务限制，放宽居住时限要求，只要符合每年工资性收入60万元、每年纳个税12万元标准，即可申请（见表1-2）。因此，政策实施后“永居证”发放数量大幅度增加。2017年6月16日，上海市公安局为首批符合条件的10名上海外籍人士颁发了外国人永久居留身份证。截至2017年8月底，上海共办理此类外籍高层次人才申请永久居留544人，家属305人，从申请人职位看，近一半为企业法定代表人、总裁、董事长、首席执行官、总经理等高级管理人员，44%为部门经理级别的管理人员，其余为医生、飞行员等高端行业从业者。从申请人所在公司规模看，注册资金超过1亿美元的占17%，超过1千万美元的占39%。

此外，为了适应当前创新团队化、协同化的发展趋势，上海还在推动将外籍高层次人才工作团队成员纳入直接申办永久居留证的范围。

2．取消续签60周岁年龄限制

突破瓶颈制约可以视为上海人才政策的核心目标与着力点。上海的人才新政放宽了外籍高端人才办理工作类居留许可证的年龄限制，如表1-3所示。按照以往的规定，超过60岁的外国人居留许可到期后将无法续签。但是，这种“一刀切”的规定，并不符合科技领域人才发展规律。像材料科学、海洋工程、航空航天等诸多领域，60岁仍处于黄金年龄，越是有丰富的从业经历就越吃香。

针对这一现象，人才20条就专门作出修正，凡符合条件的高端人才均可不受年龄限制。“30条”继承了这一规定，明确指出，对经本市人才主管部门认定的外籍高层次人才、上海科技创新职业清单所属单位聘雇并担保的行业高级人才，可不受60周岁年龄限制，申请5年有效期的工作类居留许可（加注“人才”），工作满3年后，经工作单位推荐，可以申请在华永久居留。

截至2016年11月底，上海已为138名外籍高层次人才办理了5年期工作类居留许可并加注“人才”，其中年龄超过60周岁的就有34人。

3．外国留学生毕业后直接留沪就业

根据现在的国家规定，外国留学生须具有国外2年以上的工作经历，才可以来华工作。外国留学生毕业后必须按期离境，来华工作需要先申请就业许可并办理工作签证，条件是具有从事其工作所必需的专业技能和相应的工作经历（办理工作签证需要2年相关全职工作经历），这意味着他们在境外工作满2年以后，才可以申请中国的“外国人就业许可证”。

这样的政策导致在沪接近6万人的在校留学生（年均毕业约1万人）毕业后无法直接办理外国人就业证和居留许可证。这对于提高上海的人才国际化显然是不利的，也是同海纳百川精神不一致的。

教育部数据显示，作为亚洲最大留学目的地国，2016年来华留学生规模突破44万，比2012年增长了35%。1999年上海留学生总数仅为3388人，截至2016年底，在沪留学生总数增加到59887人，仅次于北京（77234人），增长了近17倍。

随着上海对国际化人才需求的增加，引进优秀的留学人才也成为重要一环。我们不仅要培养好来沪留学生，同时也要给他们提供施展才华的机会。据调研，来沪留学生中有创业意愿的也不在少数。首届来华留学人才招聘会反馈的数据显示，与会留学生中，北美洲和拉丁美洲的来华留学生表示希望个人创业的比例均达到40%左右，欧洲来华留学生表示希望个人创业的比例超过30%。表1-4给出了上海吸引外国留学生的基本情况。

2015年“20条”出台后，相关部门及时制定了实施细则，这方面情况已有所改变，“20条”规定，在上海地区高校取得硕士及以上学历且在“双自”地区就业的外国留学生，经自贸试验区管委会或者张江高新区管委会出具证明，可直接申请办理外国人就业手续和工作类居留许可；在国内高校毕业的具有本科及以上学历的外国留学生在上海创业，可申请有效期2年以内的私人事务类居留许可（加注“创业”），其间被有关单位聘雇的，可按照规定办理工作类居留许可。其中，两个“硬件”是硕士文凭及在“双自”内就业。但是实施中发现，本科毕业的外国留学生创业热情更高于硕士毕业的外国留学生。于是“30条”进一步将学历要求降低为“本科”（见表1-5），同时还要求探索非上海地区高校毕业的本科及以上学历外国留学生毕业后来上海就业或者创业的政策。

此外，“30条”中提出的“允许注册在‘双自’地区的跨国公司地区总部、投资性公司和外资研发中心聘用世界知名高校应届毕业生来上海就业”，也是对以往须具有2年全职工作经历才可以申请来华就业许可证政策的较大突破。

4．率先开展“两证合一”试点

按照原来政策，《外国专家证》和《外国人就业证》是分离的，就业证是外国人在一般经贸企业就业任职需要办理的，专家证是文教类单位或企业有技术资格证书的技术人员可以办理的，两者都是外国人在中国就业的有效证件，而且不可以同时拥有，只能办其中一个。

《外国专家证》由国家外国专家局和各省、自治区、直辖市外国专家局签发。《外国人就业证》由人力资源和社会保障部签发，其依据是1996年1月22日劳动部、公安部、外交部、外经贸部发布的《外国人在中国就业管理规定》，现行的是2010年11月国家人力资源和社会保障部修正版本。

《外国专家证》的一次签发有效期限最长不得超过一年。外国专家须在聘期每满一年时，到外国专家身份认定机关办理《外国专家证》延长手续；逾期未办的，《外国专家证》自行失效。实践中还经常出现《外国专家证》转《外国人就业证》的问题，因此十分不便。

为了健全人才引进的便利化服务机制，打造优良的出入境软环境，人才新政30条率先提出，加快推进外国专家证和外国人就业证“两证合一”试点。“30条”是2016年9月25日正式发布的，要早于国家外国专家局同年9月27日发布的《关于印发外国人来华工作许可制度试点实施方案的通知》（外专发〔2016〕151号，以下简称《通知》）。而且“30条”还提出，将继续探索将来沪的外籍博士后纳入外国人来华工作许可申办范围（见表1-6）。

2016年11月1日起，上海率先启动“两证合一”试点工作，按照国家外国专家局发布的《通知》规定，将两证合并为《外国人工作许可证》，上海市人才服务中心为受理机构。

同时，“30条”还继承了“20条”的规定，即《关于持有〈外国人永久居留证〉的海外高层次人才直接办理〈上海市海外人才居住证〉的实施办法》，延长海外人才居住证（B证）有效期最高至10年。而且大幅度提高B证的“含金量”，B证持证人在长期居留、简化通关、民生保障等7个方面拓展了待遇。

在外籍人士就业集中的张江行政服务中心，还专门开设了“五证联办”的窗口，实现了外国人来华工作许可证、永久居留、海外人才居住证B证、居留证、台港澳就业证这五大海外人才证件的“一窗受理、一窗发证”。

截至2017年8月底，上海共办理口岸Z签证2300余人，为持就业许可证人员办理工作类居留许可证1.2万余人，为连续两次在沪办理过工作类居留许可证的外国人办理5年期居留许可证2600余人，其中从事高端制造业、电子信息类等技术密集型产业的外国人占28.1%，从事贸易类、服务业等第三产业的占47%，较好地适应了当前上海市经济转型对人才类型的需求。

根据上海市出入境管理局提供的数据，从2015年7月到2017年8月底，上海共办理出入境证件55万余证次，吸引近1.8万名海外人才来沪参与上海科创中心建设。此外，共有5.5万余名外国人享受了144小时过境免签入境政策，另有1.4万余名外国人享受了邮轮免签政策。

（二）人才“放权松绑”政策创新点研究

1．分类管理改革

人才竞争归根结底是综合发展环境的竞争。2016年5月，习近平总书记作出重要指示，强调“要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑”。

上海“30条”是对中央精神的落实，“放权松绑”的理念被细化为一个个具体条款。“放权松绑”的技术手段主要有两种，“一个强化、两个深化”。一个强化，是指强化人才“20条”中社会反响好、人才得实惠的政策，在原有基础上继续完善，让人才有更多的获得感。两个深化，其一是深化“20条”中改革方向正确但人才获得感不太强的政策，提升政策改革的系统性、协同性，使政策能落地、能见效；其二是深化“20条”没有涉及但实践中用人单位和人才都特别关注的政策，推进改革的广度和深度。

对科技人员和党政人员区别对待，施行分类管理是“放权松绑”的一个体现。对科研教学机构学术领导人员的管理应当与党政机关领导人员的管理有所不同，这个道理是得到普遍认可的。“20条”提出对国有企事业单位科研人员和领导人员因公出国进行分类管理，赢得科研教学机构一片叫好。“30条”把怎么“分类”说得更细：高校、科研院所领导人员中的专家学者出国开展教育教学活动、科学研究、学术访问和出席重要国际学术会议及执行国际学术组织履职任务等教学及学术交流与合作，单位和个人的出国批次数、团组人数、在外停留天数根据任务实际需要合理安排。

在此之前，不管公务员还是科研工作者，都适用一样的出国规定，“一刀切”的管理模式对广大科研人员出国参加学术交流造成“肠梗阻”。某高校教授介绍，他假期去国外高校考察交流，路上来回近3天，只有2天考察，多待几天便能完成的学术交流工作，受限于规定只能往返多次完成。他的这一遭遇，源于因公临时出国一国只限5天的规定。因此，不少大型的国际性学术交流活动，很多人只能忍痛拒绝。人才新政30条的突破，考虑到高等教育事业发展和高校的功能属性特点，为高校教师开展学术交流和教学交流提供了便利条件，如表1-7所示。

对于多年来持续受到关注的兼职问题，“30条”作出了回应，要求把领导人员与不担任领导职务的专技人员，区别开来对待。高校、科研院所领导人员经批准可兼任与教学科研领域相关的社会团体和基金会等职务。领导班子正职以外其他成员经批准可在本单位出资的企业或者参与合作举办的社会服务机构兼职；高校、科研院所领导人员经批准可在高水平学术期刊担任编委或者在国际学术组织兼职，兼职数量根据实际情况适当放宽。高校、科研院所领导班子成员中从事专业技术工作的人员不担任领导职务后，其兼职情况不再按照领导人员管理。

但是，对于领导人员兼职可否“兼薪”的难点问题，“30条”并未明确规定，仍然留有改革的空间。领导人员“兼职”可否“兼薪”，是一个敏感问题。此外，政策协同性不够也是现实中科研人员感到头痛的问题，放权的规定和经费管理规定有时会出现“打架”现象。要贯彻习近平总书记提出的让科学家“有更大的技术路线决定权、更大的经费支配权、更大的资源调动权”的思想，还需进一步探索。

2．科研项目资金管理改革

根据众多科研人员反映，多年来，我国的科研经费管理制度与现实是有一定脱节的。第一个弊端，是项目资金管得“过死”。不少科研人员抱怨，申请科研项目不易，经费到手了花出去更不容易：打酱油的钱不能买醋，举行会议有天数限制，差旅费也有“天花板”，花超了只能自掏腰包……为了报销科研经费，科研人员要三天两头看财务报表，生怕填错被财务打回来返工。大量时间纠缠在钱上，让科研人员分心耗力。购买科研仪器设备，流程相对复杂，规定也很严格。报上去的是什么型号，就得买什么型号，哪怕市场上有新的设备出来，比老型号功能更强、价格更便宜，也不能改；而且需要走政府采购招标程序，时间会拖得比较长，科研进度受到影响。这样捆住科研人员手脚的制度，资金可能安全，但时间却被耗掉了，实际上得不偿失。

第二个弊端，是科研人员的脑力劳动回报偏低。众所周知，人是科研工作中最重要的因素，但在实际管理政策的制定上，对这一问题的重视仍然不够。这突出表现在有工资性收入的科研人员的智力价值没有得到充分的经济认可。科研经费在分配上“见物不见人”，劳务费比例过低的问题长期存在。这反映出人们对科研工作的理解存在偏差，觉得硬件设备比科研人员的劳动更“值钱”。其实，在科研工作中，人的创新性劳动才是最重要的。多年来，大多数科研项目中正式在编人员的人员费列支比例太低，他们的智力投入在现行科研经费管理模式下很难得到补偿，这对于调动科研人员的积极性很不利。

针对以上问题，“30条”提出“改进科研项目资金管理，简化预算编制，下放科研项目部分经费预算调整审批权”。上海市财政局给予这样解释，直接用于科研活动的材料费、测试化验加工费等的预算调整权限交由科研项目承担单位；差旅费、会议费、国际合作与交流费在不突破三项支出预算总额的情况下可调剂使用；进一步下放对设备费预算调整的权限，市科委只保留科研项目预算中设备费预算总额调增、单台/套/件价格在50万元以上设备用途和数量发生调整的审批权。其他因项目研究需要调整设备费预算的，由科研项目承担单位自行决定。科研项目资金管理改革如表1-8所示。

现在，科研经费实现了“松绑”，科研单位自主权扩大，很多流程得以简化，科研院所可自行采购科研仪器设备，自行选择科研仪器设备评审专家，效率一下子提高了。据悉，上海是国内第一个将50万元以下科研设备审批权下放的省市。这些新规定体现了政府对科研规律的尊重，也符合国务院的简政放权理念。

“30条”还提出“深化完善本市科研项目人员经费的相关政策，改进结转结余资金留用处理方式”。市财政局解释，这一条主要涉及两个问题：① 提高劳务费支出比例，将劳务费支出占专项经费支出控制比例由20%提高至30%，对基础研究、软件开发、软科学类项目提高到50%; ② 提高劳务费支出标准，将原劳务费支出控制标准提高至8000元/人月以内，具体发放标准由项目承担单位根据科技创新工作实际需要自行确定，同时明确临时聘用人员的支出标准可在不突破该项目劳务费资助总额的前提下，由项目承担单位编制确定。

3．用人主体自主权下放

市场经济中，用人主体对人才的需求是多元的，对人才的使用和评价也有各自特点，需要拥有相应的用人自主权，才能更好地发挥用人主体的主导作用。多年以来，我国人才管理服务上选才用才的行政化、“官本位”倾向比较严重，职称评审的行政主导缺乏有效性，人才吸引和使用上层层审批，还难以适应专业性、多样性、特殊性的用人需求。这些问题既制约了人才活力，也影响着事业发展。

释放人才活力，很关键的一环是放活用人主体。对科研人才的管理不能沿用党政机关的人事管理模式。深化人才发展体制机制改革，十分重要的一点就是保障和落实用人主体的用人自主权，消除对用人主体的过度干预。

“30条”提出，在符合条件的高校、科研院所等公益二类事业单位，实施岗位聘任、考核评价、收入分配等管理权下放。高校、科研院所在编制限额内可自主引进人才，主管部门不再进行前置备案和审批。同时要求，取消一批在人才招聘、评价、流动等环节中的行政审批和备案事项。下一步是配套政策的出台，使这些规定落到实处，发挥实效。此外，在创新型科技人才培养模式方面，“30条”又提出，建设若干具有国际影响力的一流大学，在自主招生、教师评聘、经费使用等方面开展落实办学自主权的制度创新。“办学自主权”应该也是用人主体自主权的一种。

“30条”的目的在于，充分发挥用人主体在人才培养引进使用中的主导作用，就是要让用人单位能够自主决定、自担风险、自行调节、自行解决的问题，放手让其去解决。用什么样的人、放在什么岗位、如何考核评价、享受怎样待遇，更多地由用人单位说了算。只有这样，才能够有效地稳定和激励优秀人才，最大限度发挥人才的积极性，使人才发展和事业发展紧密结合起来。

在上海的人才“30条”引起社会关注之后，2017年初天津也出台人才政策，进一步提出向用人主体下放“四权”，即用人单位可以自主实施招录计划，自主决定聘任对象岗位、级别和职务，自主决定分配标准和形式，依法自主决定对聘用对象解除和终止聘用关系等。

三、人才评价机制政策创新点

（一）职称评审机制改革

这些年来，科研人员职称评审的一些不合理之处屡遭社会诟病，非议最多的便是外语、计算机考试以及对于论文数量的要求。很多人都认为，从事专业技术的人员，个人的专业能力才应当是能否评上职称的最根本要求。很多工作很少用到英语，计算机也只是要求简单操作即可，尤其是一些年龄较大的人员，甚至可能从来没有接触过这两样东西。现在要求他们参加这两门考试，未免有点强人所难。除此之外，还有职称评审当中的论文要求，也让人抱怨连连，花钱发论文、雇人写论文的现象早已司空见惯。

对此，“30条”制订新规定，包括外语和计算机应用能力不作为职称评审的前置条件，可由用人主体自主确定外语和计算机应用能力水平；逐步将职称评审权下放给用人主体、行业组织等，引导建立由行业组织或者龙头企业牵头，不同所有制、不同类型企业共同参与的职称评审委员会。以后职称将不作为申报科研项目和人才计划的限制性条件，并逐步与相关福利待遇脱钩。表1-9列出了职称评审制度改革的创新点。

这次深化职称制度改革的出发点，是突出业绩导向，把过去的“敲门砖”和“硬杠杠”调整为用人单位的岗位任职要求。例如，对大型建筑设计集团，企业认为需要外语和计算机能力，可以作为聘任条件。对以小高层建筑、道路小区设计为主的小型建筑设计所，用人单位也可以用其他条件来代替对外语、计算机的要求。

另外，值得注意的一点是职称评审权力将下放给用人单位。以后具备条件的用人单位可自主开展职称评审。这是为了解决现行职称制度上长期存在的评用脱节的弊端。由于过去政府管得太多，用人单位缺乏自主权，致使“用的评不上，评的用不上”的现象比较突出。强调用人单位在职称评审中的主导作用，表明尊重用人单位的主体地位，让用人单位拥有评审权、聘用权，使“用”和“评”更紧地挂起钩来，从而调动用人单位的积极性。当然，权力下放后，也要防止职称评审中的不公平、混乱等问题的滋生。

（二）人才分类评价机制

“唯学历、唯职称、唯论文”人才评价窠臼，多年来持续受到社会各方的批评。在推进人才分类评价方面，“20条”提出“探索建立市场主体评价人才机制”；“30条”更进一步，要求“强化用人单位主体作用，支持用人单位自行探索评价要素和评价标准”，“基础研究人才突出同行评价”，“应用研究人才突出市场评价”，“科技成果转化人才突出转化效益效果评价”。表1-10给出了职称制度改革的创新点。

2017年6月颁布的“30条”配套政策《上海市高级专业技术职务任职资格评审（审定）委员会管理办法》，对“30条”的相关规定进行了细化和深化。并从2017年7月1日全面开始实施。其中，对上海科研人员队伍分类评价的改革部分引起人们关注和热议。

上海市人社局有关负责人介绍，上海正在科技成果转化、工业生产类、建设交通类等领域进行职称分类评价试点。如不以论文公开发表作为限制性条件，主持创新创造项目的个人所形成的个人技术工作总结可作为职称申报的论文要求。下一步，市人社局将支持用人单位特别是大型企事业单位自行探索评价要素和评价标准，比如对汽车造型设计、社区厂区规划、舞台监督指导等一些新兴的特定岗位，由企业先行建立任职条件。不以论文作为职称申报“敲门砖”的做法将在科技创新领域推广，强化专业实践考核和评价，扩大面试答辩范围，推广成果评价、项目评价、案例分析等多样评价方式。

这些规定改变了过去使用同一标准、同一规则对各类人才“一把尺子量到底”的“标准化”评价方式，大大提高了人才评价的针对性、科学性，是人才评价机制的较大创新。

四、科技成果转化政策创新点

（一）科技成果定价机制创新

上海是国内科技创新重镇，高校和科研院所众多，创新成果丰硕。2016年，上海专利申请量为119937件，专利授权量为64230件，PCT国际专利申请量为1560件。每万人口发明专利拥有量为35.2件，是全国平均水平（8.0件）的4.4倍。但是，创新成果转化不顺不畅问题，是我国也是上海的一个痼疾。解决创新成果转化“最后一公里”的瓶颈，成果的定价机制是一个重要因素。

过去，上海科技成果转让或作价投资，其定价只有评估一种方式。由于科技成果的独特性，难以达到标准化商品的要求，评估定价难度大，且不一定得到市场认可，“有价无市”的现象时有发生。

人才新政30条改变了科技成果转化的单一定价方式，强调高校、科研院所科技成果转化可以采取协议定价、在技术交易市场挂牌交易、拍卖等多种方式确定价格。为免除高校、科研院所领导班子后顾之忧，“30条”明确，在科技成果转移转化定价过程中，单位领导决策和实施过程合规，履行了勤勉尽责义务、未谋取非法利益的，不因后续价值变化追究决策责任。随着实践中的不断探索完善，配套政策和实施细则的陆续出台，必将促进更多成果从实验室走向市场。

（二）转化所得收益分配比例创新

促进科研人员创新积极性、主动性，推动发明成果迅速转化为现实生产力，成果转化收益分配是一个绕不开的问题。从实际效果看，长期执行的20%的分配比例明显过低，成果转不转化对科研人员评职称、申请课题经费、晋升都没有帮助，经济上的收益也不多，这导致大多数科研人员对于成果转化没什么兴趣。

2015年3月，中共中央、国务院颁布《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》规定，对用于奖励科研负责人、骨干技术人员等重要贡献人员和团队的收益比例，可以从现行不低于20%提高到不低于50%。

“20条”提出“科技成果转化所得收益，研发团队所得不低于70%”，“30条”进一步提出“高校、科研院所科技成果转移转化扣除其处置过程中直接费用后，其净收入的70%或者以上可用于奖励个人和团队，收益分配事先有规定或者约定的，按照规定或者约定进行”，其中“或者以上”的提法，为实践中的突破提供了法律依据。这种创新和突破，与党中央提出的让真正有作为、有贡献的科研人员“名利双收”的指导思想是密切吻合的。

成果转化收益分配比例及政策依据如表1-11所示。

在税收政策方面，“30条”也努力向科研人员“让利”。配套税收政策一直有很高的关注度。“20条”提出，争取进一步完善股权奖励递延缴纳个人所得税办法，“30条”则提出要进一步研究实施股权奖励递延纳税试点政策，对高新技术企业和科技型中小企业转移转化科技成果给予个人的股权奖励，递延至取得股权分红或者转让股权时纳税。高校、科研院所转移转化科技成果，以股份或者出资比例等股权形式给予个人奖励的，暂不征收个人所得税；待取得分红或者转让股权、出资比例时，再按照规定缴纳个人所得税。以现金形式给予个人奖励的，探索按照偶然所得征收个人所得税。总之，新政通过多种方式，增加科研人员的经济收入，提高科研人员的生活质量和生活水平，帮助他们过上体面的、有尊严的生活。

此外，破解人才居住难，尤其是青年人才居住难的问题，也是上海人才新政策中的着重点之一。栽下梧桐树，引得凤凰来。人才来了还能留得住，宜居宜业的环境是关键。在住房、医疗、教育等重要的配套服务上，上海此次新政有新突破。尤其是保障房配建、人才公寓建设等方面的大力创新，为缓解高房价背景下科技人才的后顾之忧探索新路。

青年科技人才的住房难问题尤为突出。2012年11月时任上海市委书记的俞正声同志指出，从长远来看，上海转型发展的最大障碍是青年人才的住房问题。而青年科技人才已成为上海市科技创新的“生力军”，从历年上海科技奖励大会上获奖者年龄统计看，45岁以下青年人才均已占到60%以上。

“30条”中既有促进青年优秀人才脱颖而出的专门条款，也对青年人才阶段性住房难题提出了破解之道。“20条”提出，规范和优化外环内商品住房项目中配建不低于5%的保障房主要作为面向社会的公共租赁住房使用。“30条”在此基础上，进一步提出，鼓励大型企事业单位、产业园区利用自用存量工业用地建设人才公寓等配套设施，其建筑面积占项目总建筑面积的比例由7%提高到不超过15%。并且，鼓励各区、产业园区和用人单位向优秀科技创新创业人才实施租房补贴、购房贷款贴息等形式的人才住房资助。

上海各部门正以此为指导，积极探索多渠道、多途径、多方式建设公共租赁房的模式和办法，积极探索试点新的住房政策，千方百计解决青年人才的住房问题。中国科学院上海分院已经在科研院所密集的嘉定区建成占地56亩的1080套人才公寓，提供给参与联建的六所科研机构人才，以缓解人才（主要是青年科技人才）过渡性住房问题。此举会对中国科学院上海分院系统研究院所的人才引进工作起到较大的推动作用。这种形式还将得到延续和推广。

但是，上海的部分人才研究专家也表达了担忧，认为上海现行的人才政策覆盖面较窄，可能形成对中级人才的“挤压”。当前的人才政策没有回答出“上海为什么留不住马云”的发问。而且，当前的人才政策大部分仍然是政府制定标准和各类待遇、单位和个人申报、政府审批的模式。上海的各类企业，尤其是创新型中小企业所需的各类人才，包括如当初马云那样学历一般、其貌不扬，但富有创新思维和实践精神的创业人才，大多数无法达到政府设定的标准。

总体上看，上海人才新政30条比人才“20条”更好地表达了设计者的初心：破除束缚人才发展的思想观念和体制机制障碍，向用人主体放权、为人才松绑，最大限度激发、释放人才创新创造创业的活力。它是习近平总书记“聚天下英才而用之”思想在上海的具体体现，展示了上海作为改革开放排头兵、创新发展先行者的勇气魄力和积极的探索实践精神。在上海的人才“20条”“30条”颁布后，全国各省市纷纷出台了各自的“人才新政”，各有特色，各有突破创新之处，有些方面已经走在了上海的前面。新一轮的人才争夺战拉开了序幕。

上海人才新政30条结构及政策要点如表1-12所示。