六 地方政府对非营利组织的有限管理与监督
美国的地方政府（localgovernment）指州级以下的政府设置，通常包括五个类别：县政府、市（municipal）政府、镇（township或者town）政府、学区政府，以及防火、灌溉等特区的政府。根据官方统计，2007年，全美共有89476个地方政府机构，其中包括3033个县政府、
19492个市政府、16519个镇政府、13051个学区政府和37381个特区政府。这些政府机构中，对非营利组织进行有限的管理或监督的主要是一些大县和较大城市的政府，因为在各州正式登记的几乎所有重要的非营利组织都设在这样的县或市，尤其是中心城市。至于镇政府，因为它是美国居民集中居住区域中最为基层的政府，许多位于乡村地区，所以机构设置非常简单，专职工作人员很少，它们同非营利组织的关系主要是一种基于社区服务的合作伙伴关系。
由于美国各个地方在历史、人口、面积、经济、体制等方面的多样性，县政府和市政府的具体情况可能大相径庭。限于篇幅，本文只能选取若干相对典型的县市加以概述。虽然这些地方政府的做法未必具有普遍性，但在一定程度上反映了地方政府对非营利组织的基本态度和基本监管制度。
（一）县或市政府的管理
县或市政府对本辖区公共事务进行管理的主要依据是地方性法规（ordinance或codeofordinance）。地方性法规中涉及本地非营利组织的内容多为慈善募捐管理、活动管理，以及某些税、费的豁免。
1.慈善募捐管理
休斯敦是美国第四大城市，该市法规（City of Houston，Texas Code of Ordinances）第36章对公益慈善组织筹款募捐活动的相关定义（包括什么是非法募捐、欺诈募捐和误导性募捐）、登记要求、报表、信息公开、违规处罚等做出了详细的规定。市政府财务审计官办公室开设了投诉热线，方便公众反映相关问题。市长办公室编制并发表了《慈善资助机构指南》，向公众介绍有能力代表本市接受慈善捐助的机构。佛罗里达州南部的迈阿密—戴德县（Miami-Dade County）政府的消费者服务部负责消费者投诉的调查调解工作，其中包括依法打击慈善募捐欺诈行为，保护消费者利益，该部门还专门向公众发布了防范募捐欺诈的指导性意见。
2.活动管理
民间组织要举行宣传造势、文体娱乐、节庆演出等活动时，应该提前向当地政府提出有关场地使用、标语悬挂等事项的申请，交纳费用，获得许可。美国第三大都会芝加哥市的戴利广场（Daley Plaza）位于市中心，是各种活动终年不断的著名公共场所。任何组织要举行活动之前，须提前至少30天向市政府建设局（Office of the Building）提交申请表。休斯敦市政府把活动分为特别活动（specialevent）、街头活动（street function）和游行（parade）三类，任何组织举行活动之前都应提交申请表并附相关材料，非营利组织还必须提供本组织税号（如联邦税务号码EIN）。马里兰州蒙哥马利县（Montgomery County）政府规定，非营利组织举办活动要取得标语悬挂许可，并依据其年收入比例缴纳一定费用，年收入在5万美元以内的组织免费。位于洛杉矶西南的赫莫萨海滩市（City of Hermosa Beach）面积仅1.3平方英里，人口19557人（2011年），是美国最小的城市之一。市政府规定凡占用户外公共场地举办活动者必须提前申请许可，还要缴纳名目繁多的费用，不过对非营利组织的收费标准略低于工商业组织。
3.豁免税费
地方政府的重要财政收入来源之一是对本辖区内的建筑物和土地征收的不动产税（Real Property Tax或Real Estate Tax）及其他税费。由于美国所有州政府和哥伦比亚特区政府均对非营利组织豁免不动产税，故各地方政府也多效仿此举。另外，对于本州政府征收的财产税、销售税、公司税等重要税种，只有那些在本州行政体制中获得授权的地方政府才可以让本地民间组织享受豁免。对于纯粹属于地方政府职权范围内的税、费，地方政府有完全的自主决定权。例如，佛罗里达州法的第196章规定公益慈善组织和进行污水、废水排放及废弃物处理的非营利机构可以申请豁免财产税。申请免税资格和免税组织的年度报表均使用州税务局（Departmentof Revenue）的DR-504表格，表格的受理者则是各个县的不动产评估官（County Appraiser）。再如阿拉斯加州的菲尔班克斯北星区（Fairbanks North Star Borough）是个有97500人（2010年）的县级机构。当地政府规定各种非营利组织应在获得不动产或者拥有的不动产情况发生变化后的30日内向当地的评估官申请豁免房地产税。另外对公益慈善组织处理的废旧物资可免收固体垃圾处理费（tippingfees）。在文化演出活动频繁的芝加哥市，非营利组织可以申请豁免娱乐税（Amusement Tax）。
（二）地方政府与民间组织的资金互动关系
近年来，地方政府在对非营利组织进行有限管理的同时，在资金方面与非营利组织的双向互动越来越多。首先，地方政府是非营利组织获得资助的一个重要来源。除了购买非营利组织在当地提供的一些公共服务外，地方政府向非营利组织提供的资助还包括非货币形式的支持（物资、办公条件等）和目的性比较宽泛的赠款（grant）。在2008年金融危机爆发之前，北卡罗来纳州大约95%的县和80%的市在政府预算中都列出了支持非营利机构的资金额度。在非营利事业最发达的第一大都会纽约市，市政府为支持非营利组织设立了多种计划和项目，其中之一是为帮助非营利组织克服金融危机带来的资金困难而设立的无息 “可归还资助基金”（Returnable Grant Fund，RGF）。
由于多数地方政府财政窘迫，它们给非营利组织资助的多寡在很大程度上依赖联邦政府和州政府给地方的财政拨款。在全美人口最多的35个县和35个市，联邦和州两级对许多地方政府的财政收入支持度超过20%，有些地方甚至高达50%。所以，许多非营利组织，特别是一些较大的或者全国性的公益慈善机构，从地方政府那里间接地享受到了联邦政府和州政府的财政支持。鉴于这个问题的宏大和复杂性，本文仅提及这个不能忽略的事实，而不展开作进一步的论述。
其次，比较有实力的非营利组织，主要是拥有较可观的房地产的医院、大学、救济性住房组织等非营利机构也向地方政府（主要是市政府）提供财务赞助，即 “税收替代型支付”（Payments In Lieu Of Taxes，PILOTs）。这种支付在美国不仅合法，而且在许多情况下被视为合乎情理，是许多地方政府财政收入的补充性来源。由于地方政府已经减免了非营利组织的不动产税等税费，同时还提供消防、治安、道路维护、扫雪铲冰等公共服务，所以财务状况较好的非营利组织也完全愿意并有能力向政府提供一些赞助，以弥补地方财政的不足，而且赞助金额远小于地方政府所免除的不动产税。一般来说，这种支付的数额和条件是经过双方友好协商达成的。2010年11月林肯土地政策研究所（Lincoln Institute of Land Policy）公布的一份研究报告表明，在过去十年里，至少有18个州的117个市政府采取这种方式从大学、医院等非营利机构那里获得了赞助，其中包括波士顿、费城、匹兹堡和巴尔的摩这样的大城市。有些支付协议体现了双赢，如耶鲁大学与其所在的康涅狄格州纽黑文市达成协议，赞助市政府750万美元。不过，在当前美国债务危机继续恶化，全国经济增长乏力、地方政府财政拮据的情况下，“税收替代型支付”大有蔓延之势，正日益演变成非营利组织很不情愿地给地方政府的 “财政进贡”，而且这种财务关系在管理上缺乏必要的透明度，随意性较强，各地掌握尺度不一，很容易出现问题。