一 美国公民社会的定义与概况

（一）本研究对美国公民社会的定义

公民社会（Civil Society）在国际上成为一个时髦词汇且有了相对固定的核心定义，仅仅是过去不到20年间的事情，虽然它在近代的根基埋藏在启蒙思想和工业文明的土壤之中。欧美学者已经从理论上对公民社会进行了相当深入的分析，若干最重要和最有代表性的著作也已经在我国翻译出版。从现有的研究成果看，对于 “公民社会”的定义有广义和狭义之分。广义的定义认为公民社会是在家庭、政府和市场（企业界）区间存在着的各种民间组织的集合形态，它至少包含着三重含义或者说具备三大要素：第一是拥有法定权利的公民个人，这里的法定权利主要是指受到宪法和法律保护的公民政治权利，包括言论自由、结社自由、宗教信仰自由等；第二是由公民自行组成和治理的具有一定独立性的组织，即民间组织；第三是这些民间组织之间的和它们与社会各个方面的联系，以及在这种联系之中这些组织所发挥的作用。狭义的定义认为公民社会主要指民间组织，因为正是这些组织构成了公民社会的基本单元，也是公民社会主要资源和影响力的源泉。当然，对于这种狭义的定义来说，理论与实践方面的极其重要的前提是公民具有法定结社自由，而且这些民间组织具有完全不同于政府部门组织和工商企业部门组织的特点。

那么，到底什么是 “民间组织”呢？国际上一个已经存在了相当长时间、可能还会继续存在下去的现象是：各个国家、各界人士和不同的国际组织对于民间组织没有一个一致的称谓，各种提法和概念之间时有交叉重叠。目前比较常见的称呼有公民社会组织（Civil Society Organization, CSO）、非政府组织（Non-Governmental Organization，NGO）、非营利组织（Nonprofit Organization或者使用缩写NPO）、非营利部门（Nonprofit Sector）、自愿组织（Voluntary Association）、第三部门（the Third Sector）、独立部门（Independent Sector）和民间社会组织，等等。一般来说，欧洲国家（特别是欧盟成员国）和英联邦国家的机构和学者比较偏爱使用 “公民社会”和 “第三部门”的提法；美国、日本的政府机构和教育界、学术界人士则基本上使用 “非营利组织”或者 “非营利部门”的提法；在中国，根据学术界约定俗成的理解，并考虑到中央政府的民政部设有民间组织管理局的事实，“民间组织”或者 “社会组织”的提法非常普遍；在国际舞台上，非政府组织（NGO）几乎成为民间组织最通用的代名词，但是联合国也大量使用 “公民社会组织”和 “民间社会组织”的提法，而且它显然认为非政府组织仅仅是公民社会或者民间社会的一个组成部分，公民社会还应当包括许多其他类型的组织。

美国并不像英国那样，在布莱尔领导下的工党政府时期，工党内阁曾经设有“第三部门办公室”，它给本国的民间社会组织下过一个相当全面的定义。那么，美国如何理解公民社会的定义？哪些组织是构成公民社会的民间组织？这个问题实际上是一个更具实践性而非学术性的问题。2012年11月17日，在浙江大学召开的一次关于美国民间组织的国际研讨会上，美国国务卿希拉里·克林顿（Hillary Clinton）手下负责公民社会和新兴民主国家事务的高级顾问托米卡·蒂尔曼（Tomicah Tillemann）博士以实践家、研究者和政府官员的三重身份给出了一个视角独特的答案。他认为，公民社会首先表现为一种公民个人和社会上其他组织机构之间的伙伴关系（partnership），大家可以通过某种组织形式共同分享各种资源；其次，公民社会体现为一种推力（push），大家为了某种目标或事业而共同奋斗——如公民在一起开展各种活动、一起发出各种声音、一起表达各种诉求，等等；最后，公民社会通过公民的参与（participation）构成了民主制度的基础，因为它能够在公民之中创造信任度、在分散的个人之间建立起紧密关系，从而便利公民投身社区事务和国家的民主建设。这一解释也大体符合美国著名政治学家、哈佛大学教授罗伯特·帕特南（Robert Putnam）通过对美国社会长期研究所证明的原理。如果把上述三点简要概括一下，也可以称之为对于美国公民社会的“3P定义”。

笔者认为，根据美国的现实情况，凡是由美国公民所创建的、旨在为本组织成员或者社会公众提供福利、服务和政治影响力的非营利性组织，无论采取何种具体形态，都是构建美国公民社会的基本组织元素。建立在法治基础上的公民言论与结社自由，非营利部门同媒体的互动，以及非营利部门与各级政府和其他社会部门关系的总和，共同构成了广义的美国公民社会。而从狭义上讲，美国的公民社会就是指美国的非营利部门，或者说指美国全部非营利组织的总和。这个定义不仅比较符合美国的实际，与绝大多数美欧主流学者的研究结论并行不悖，也同国际货币基金组织等主要国际组织所认可的定义一致。本研究在大多数情况下使用的公民社会概念是狭义的，也就是说专指美国的各种非营利组织。

（二）联邦免税待遇

从美国法律的角度看，公民社会组织基本上可以划分为两大类别。第一类是正式享有豁免联邦所得税待遇的非营利组织（tax-exemptorganization，简称exemptorganization）。这类组织数量众多，实力强大，几乎囊括了美国所有最重要的全国性民间团体、公共慈善类机构、私立基金会和具有广泛影响力的国际性非政府组织，它们代表着美国民间社会组织的基本面和主要力量，堪称美国公民社会的 “主力军”。第二类组织是所有不享有联邦免税待遇的其他各种组织，其中包括根本就没有进行过任何官方登记的非正式民间团体。这类组织的实力虽不及第一类组织，但数量庞大（至少多于联邦免税组织），与社会基层的接触面最广（多为草根性的超小型组织），而且其中也不乏相当重要的组织，人们无法忽视它们的普遍存在和广泛影响。例如，1985年居“全美资产最多的十大公益机构”榜单头两位的教育工作者退休基金组织——教师保险及养老金协会（TIAA）和大学退休金股份基金会（CREF），根据美国国会的决定从1998年起不再享受联邦免税待遇，但它们仍然作为非营利组织而存在。

任何一个美国公民社会组织，如果要想成为具备联邦免税资格的组织，都可以经过法定程序，由美国财政部所属的联邦税务局（Internal Revenue Service，缩写为IRS，又被译为“国内税收署”）认定而取得免税地位（Tax-Exempt Status）。联邦税务局确定非营利组织获得联邦免税地位的基本法律依据是《国内税收法典》（Internal Revenue Code）。像美国其他法典一样，这部法典经历了连续多次修订。每当美国总统签署新的与税务有关的法案后，如果相关规定涉及《国内税收法典》，这部法典的有关条款就要做相应变动。现行有效的《国内税收法典》是根据《2006年退休金保障法》和《2007年税收技术性纠正法》修订的。下表（表1-1）列出了《国内税收法典》规定的各种免税非营利组织类型：

在所有的联邦免税组织中，数量最多的是那些符合《国内税收法典》第501（c）（3）条款的组织，即欧美国家传统意义上的公益慈善类组织。这项条款与公益性善举有着天然联系，它既能给符合条件的组织带来理想的人力与财务资源、良好的事业发展环境和社会声誉，也能让大量捐助者获得抵扣税款的好处，所以美国的非营利组织都以能成为第501（c）（3）条款组织为荣，这项条款亦被广泛尊崇为“公益圣经”。

这里特别需要明确的是，根据美国的相关法律和联邦政府规章，非营利组织绝不能等同于联邦免税组织。非营利（nonprofit）是一个可以囊括所有民间组织的宏大概念，联邦免税待遇组织仅仅是非营利组织的一部分，而不是全部。首先，成千上万个年收入少于5000美元的非营利组织和所有宗教组织都可以依法不向美国联邦税务局进行登记（尽管也有许多重要的宗教组织选择主动登记）；其次，非营利组织和免税组织是两个不同的法律概念。联邦税务局认为，“非营利地位是一个州一级的法律概念。非营利地位可以使一个组织有权得到若干益处，如免除本州的销售税、资产税和所得税。尽管大多数联邦免税组织都是非营利组织，但在州的范围内组建一个非营利组织并不意味着自动获得联邦所得税免税组织的待遇。如果一个组织想获得免除联邦所得税的待遇，它就必须符合《国内税收法典》所规定的要求”。有些非营利组织虽然能获得联邦免税待遇，但在本州却仍然需要缴纳州所得税。正是由于存在着非营利组织与免税组织法律地位上的区别，美国正式成立的民间组织的总数，即所有注册的非营利组织的数量必然高于联邦税务局及各州政府有记载的免税组织总数。

还需要注意的是，美国社会中历来存在着大量的非正式的、松散的非营利性民间社团，如旧金山湾区的“葡萄酒探索者”（Wine Explorers）、各种读书会、诗歌会、车友会、桥牌会等，它们往往不被收入各种全国性的关于非营利组织的统计数字，因为它们从不履行任何注册手续，相关统计机构无从掌握它们的总体情况。据两位长期研究民间组织情况的美国专家估计，全美没有正式登记的民间组织至少有几百万个。罗伯特·帕特南（Robert D.Putnam）等知名美国学者认为，同正式登记的非营利组织相比，这些非正式民间组织在推动某些事业方面也许更加重要。

在本研究课题中，除非特别说明的地方，非营利组织就是美国公民社会中所有民间组织的同义词（有时也直接使用民间组织的称谓），以下对此不再专门说明。

（三）美国公民社会发展现状

美国公民社会的总体规模，即全国到底存在着多少个非营利组织，是一个无论联邦政府官员还是专家学者都不可能准确回答的问题。因为除了在政府部门登记备案的正式非营利组织，有大量形形色色的非正式公民团体存在于法定的政府监管视界以外。另外，有许多民间组织虽然是正式成立的，但可依法豁免登记，如《国内税收法典》给予所有宗教团体豁免登记的待遇，它们可以自动享受联邦免税待遇。也有一些组织自愿放弃登记权利（同时也意味着自愿放弃相关优惠待遇），它们的总体情况官方无法详细掌握。美国学界和非营利部门的研究机构对美国公民社会的总体组织规模看法不一，有的美国学者估计，在整个美国非营利部门（nonprofit sector）中，情况不明的民间组织的数量可能占到实际非营利组织总数的90%。

不过，凡是正式注册的非营利组织，它们的情况还是有比较可靠和完整的数据的。根据设在华盛顿的都市研究所（The Urban Institute）2012年公布的研究成果，以及该机构所属的全国慈善统计中心（National Center for Charitable Statistics，NCCS）2013年春季发布的统计数字，全美开展活动的注册非营利组织大约有230万个。截至2013年2月，全美共有155.1705万个享有联邦免税待遇的组织，其中：公共慈善（publiccharity）机构有96.3255万个，私人基金会（privatefoundation）有9.7941万个，其他各类组织49.0509万个。同2000年的数字相比，2010年联邦免税组织的总数增加了24%。此外，各种正式的宗教组织（congregation）数量为31.7751万个。综合各种数据，2013年美国享受联邦免税待遇的非营利组织总数超过160万个，其中大约110万个组织是公益慈善类组织（包括公共慈善机构和私立基金会）。

联邦税务局2015年3月发布的《2014年度数据报告》（Data Book 2014）显示：2014年联邦免税非营利组织的总数为172.33万个，其中：《国内税收法典》第501（c）（3）条款组织（公益慈善类组织）的数量达到111.79万个，第501（c）（4）条款组织（公民团体与社会福利类组织）14.85万个，第501（c）（5）条款组织（工会组织与农业团体）48711个，第501（c）（6）条款组织（商会及行业协会组织）68208个。对比《2012年度数据报告》（Data Book2012）可以看出，2012—2014年财政年度期间，美国联邦免税非营利组织的总数净增10万个。

非营利部门在美国经济中的地位可谓举足轻重：美国就业人口的约1/10，即1350万人在非营利部门工作，这比在金融和房地产两大支柱行业中就业的人数总和还要多。2010年非营利部门员工的薪酬占美国工资总额的9.2%。该部门向国民经济贡献了8048亿美元，占当年美国国内生产总值（GDP）的5.5%。同年免税组织中的公共慈善机构的总收入为1. 51万亿美元，总支出为1.45万亿美元，总资产达到2.71万亿美元。另据经过核定的2012年度统计数据，2002—2012年10年间美国非营利部门的收入增长了36.2%，总资产增长了21.5%，而同期美国国内生产总值（GDP）增长了19.1%。依据联邦税务局所收到的年度报表统计，2012年美国非营利部门的总收入为2.16万亿美元，总支出为2.03万亿美元，总资产达到4.84万亿美元。

美国公众对于公民社会组织的无偿奉献，无论是从物质上（含现金、折合现金的实物和服务）还是从时间上看都是巨大的，而且长期表现平稳。都市研究所的研究表明，从2000年至2011年的12年间，美国公众的私人捐赠，即公民个人和私营机构向非营利组织提供的捐赠，如果按照2010年的美元价值计算，基本上稳定在3000亿美元水平上下，最低年份为2002年（2885亿美元），最高年份是2007年（3359亿美元）。2008年金融危机过后，随着美国国内经济状况的逐渐好转，私人捐赠从2010年起连续四年走高，至2013年达到3351.7亿美元。2011年大约26.8%的美国人（16周岁以上人群），即6430万人至少担任过一次志愿者，他们提供志愿服务的中位数时间长度为51个小时。这两组数据在2011年之前的六年中都只有微小的变化。每年志愿者总共提供的志愿服务时间长度超过85亿小时，按照2011年的工作时长和平均工资折算，这相当于当年完成了500万名全日制受雇人员的工作量，市场价值1648亿美元。2013年美国公众的志愿服务在多个指标上均有轻微下降，但仍有6260万人担任志愿者，完成了相当于480万个全日制雇员的工作量，市场价值1630亿美元。