第一节 研究背景与研究意义

一 研究背景

（一）我国生态文明建设亟待优化能源结构和增加清洁能源供给

加快天然气产业发展是优化能源结构和保障能源供给安全的重要举措。天然气作为优化能源结构的重要能源形式，是各国优先发展的清洁能源，被称为21世纪能源。空气污染与能源结构有着直接关系，大幅提高天然气消费已成为防治环境污染必不可少的一项紧迫措施，宏观层面的能源结构优化和环境治理政策将成为天然气消费增长的主要驱动力。

如何正确处理能源消费与经济发展、环境治理之间的矛盾是当前亟待解决的问题。在我国经济发展取得巨大成绩的同时，也面临能源需求压力加大、能源供给制约因素增多，能源生产与消费对生态环境损害严重等问题。随着工业化的快速发展和城镇化的深入推进，我国能源消耗的相对量和绝对量均在持续增加，2014年能源消费总量达到了42.6亿吨标准煤，其中煤炭占一次能源消费比重为66.0%；由于短期内以煤炭为主的能源结构难以转变，以及清洁能源的开发利用严重滞后，使得雾霾、温室气体的排放无疑仍是我国能源消费面临的核心问题，2014年国内空气污染损失达到3000亿至1.2万亿美元。环境问题仍是当前面临的重大挑战，保持经济继续平稳发展的基础上减少排放，关键还在于改变能源结构或能源组成。天然气作为技术上经济可行的清洁能源，成为国家推进能源消费清洁化、低碳化转型的可靠选择。2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》和2014年能源“十三五”规划明确提出，要加快调整能源结构和增加清洁能源供应，着力提高我国天然气供给利用率。

我国天然气产业发展滞后且供需矛盾日益加深。近几年来，世界天然气工业迅速发展，天然气占一次能源结构的比重逐年上升，与石油、煤炭并列成为世界三大能源支柱。相比较而言，我国天然气产业发展却严重不足，截止到2014年年底，我国一次能源结构中的煤炭、石油占比分别为66.0%和17.1%，而作为清洁能源的天然气仅为5.6%，远低于同期亚太地区11.4%和世界23.7%的平均水平，消费需求仍有很大的提升空间。与此同时，环境污染治理、应对气候变化带来的能源清洁化转型剌激国内需求刚性增长，天然气的对外依存度持续加深。2013年，全国天然气生产总量为1180.37亿立方米，同期的消费量达到1705.37亿立方米，同比增长13.5%，中国成为世界第三大天然气消费国。巨大缺口需要增加进口予以解决，2013年进口量约为525亿立方米，对外依存度高达30.8%; 2014年全国表观消费量为1845.2亿立方米，进口量约为580亿立方米，对外依存度为32.2%。对外依存度的持续攀升，雾霾治理又加剧了供需矛盾，市场平衡的压力将推动天然气价格改革进程。

（二）完善价格形成机制是实现清洁能源有效供给的重要手段

生态文明制度的建立需要寻求共享性“公共物品”供给者的价值补偿机制。环境（比如清洁空气）作为“公共物品”，天然气产业是“公共物品”的重要提供者，环保价值未能在价格形成中得到体现是制约天然气产业发展的重要因素。政府管制是解决外部性的一种手段，也可通过建立公共物品市场价值的补偿机制，以制度创新使提供者获益的方式，推动天然气领域的产业发展和技术进步，增加“公共物品”的市场供给。通过深化改革完善价格机制，建立正外部性的价值补偿机制，使拓展市场需求和保障有效供给保持双向驱动。

1．价格机制是调节供需和优化资源配置的重要手段

价格形成机制的不合理是导致天然气供给不足的重要原因。我国能源工业的市场化改革是在计划经济向市场经济转变的宏观环境下进行的。为培育天然气市场和满足既定时期的发展目标，国家长期采取供应推动市场需求的基本策略，政府在价格控制和经济决策中起主导作用是这种策略运行的前提条件，此外天然气相对替代燃料需要具备一定的价格优势。

近年来，国家虽然积极实施改革（比如向民间资本开放等）来引导天然气领域的市场竞争，但是上下游的竞争格局依然非常有限，上游市场形成了三家国有油气企业为主导的垄断结构。目前，上游天然气勘探开采业务及境外资源的引进业务主要由三大石油公司负责。2014年，中石油、中石化、中海油生产和进口量合计占比分别为72%、11%和17%。陆上天然气长输管道大部分由中石油拥有经营，占据长输管道总里程的73%，已建成LNG接收站也由三大石油公司控制，基本形成了生产运输一体化的运营模式。

我国天然气产业发展的状态很大程度上取决于价格政策。价格对管网设施建设与市场发展起着重要作用。2011～2013年，我国天然气新增探明储量连续三年远大于同期天然气年产量，2014年新增探明储量更是达到了1.1万亿立方米，剩余技术可采储量为4.67万亿立方米，储采比为28.0，所以说，我国具备天然气大发展的供应保障能力，只是国内供给产业发展相对迟缓，价格机制是其中最主要的影响因素。从天然气产业链的各环节来看，上中游及终端消费市场的国家干预程度较高，上下游之间成本变动难以实现顺畅传递；从终端需求来看，能源比价关系的不合理是导致天然气有效需求受限的重要原因。因此，深化价格改革，完善天然气价格形成机制，理顺市场供需及与可替代能源比价关系，提高能源资源的配置效率，已成为加快产业发展和优化能源结构的突破口。

通常情况下，价格机制改革要与市场发展阶段相适应。价格机制为市场主体提供交易选择的信息，是调节供需和优化资源配置的有效手段。从各国实践来看，价格机制与市场发展所处阶段密切相关，而天然气市场发展阶段与产业链的自身特征密不可分。当天然气市场从初始增长跨入稳定增长时期，定价机制通常也会由传统的成本加成过渡到“市场净回值”或“气与气”竞争等更加市场化的方式。我国天然气市场基本完成了由初始增长阶段向快速增长阶段的转变，2004～2014年期间，国内天然气消费量年均增长144.8亿立方米，年均增长高达16.6%，占一次能源比重从2.3%上升到5.6。并且随着全国范围内“煤改气”等环境治理措施的开展，天然气需求仍有很大增长空间，“十三五”能源发展战略行动计划中提出了天然气消费双倍增的目标。因此，当前应适应现阶段发展的总体变化，着手有序地推动价格形成机制的市场化改革。

2．我国天然气价格形成机制的市场化改革明显滞后

天然气价格改革的市场化程度滞后于其他传统能源。基于替代性化石能源之间的产品属性及工业结构的差异，我国能源的改革步伐并不一致，作为可替代性化石能源的煤炭、石油价格改革步伐要明显快于天然气。1985年，煤炭价格开始引入市场机制，价格由单一的政府定价步入政府定价与市场相结合的“双轨制”阶段。1994年，除电煤实行政府定价外，煤炭企业根据市场需求状况自主定价，直到2002年、2005年国家宣布取消电煤指导价政策并不再对电煤价格调控，至此，从制度层面上煤炭价格开始步入了市场定价时期。石油是关系国家经济命脉的战略性产业。改革开放以来，石油价格管理体制经历了“双轨制”、超产加价到与国际油价接轨的三个不同阶段，目前我国石油工业仍处于国有企业市场垄断、国家调控价格的状态。

从我国天然气价格改革的历史过程来看，总体上呈现显著的路径依赖性特征，尽管国家对天然气领域的价格管理、价格结构、价格水平和价格形成机制实施了循序渐进的改革，但是天然气价格始终延续由政府管控为主的模式。自20世纪80年代开始，国家对天然气价格采取了一系列调整措施。1982年以前，计划经济体制下企业的生产经营计划全部列入国家计划，天然气价格长期实行低价优惠政策。为扭转天然气探明储量增长缓慢及产量连年递减的被动局面，国家相继采取不同井口价格的计划内外“双轨制”。2005年，国家简化天然气价格结构，将计划内外价格并轨，自此结束了执行长达23年的价格“双轨制”，同时从2011年开始实施“净回值”法试点改革，价格管理模式从最初的计划管理模式转变为国家指导价模式。然而，根据国家颁布的价格管理权限，天然气出厂价格、管网运输价格由中央政府统一管理，城市配送服务费由省（市）地方政府分别管理，天然气价格实行成本加成的方式，政府依然在价格形成中充当主导作用，这种模式仍难以适应外部环境的快速变化。

3．当前价格管理体制和运行机制已不适应天然气市场发展的新形势

天然气价格形成机制有待完善。价格信号的扭曲所带来的供求失衡程度的加深，阻碍了我国天然气工业的协调发展和资源的有效利用，价格改革需要再次提上日程。2014年以来，随着国民经济发展及经济体制改革的深入，价格改革的步伐全面提速。为理顺天然气价格，国家发改委要求全国在2014年年底前实施增存气并轨和居民生活用气阶梯气价制度。2015年4月，全国各省份实施增量气与存量气门站价格并轨，增量气每立方米降低0.44元，存量气提高0.04元，实现增存量气价并轨，并放开直供用户（化肥用户除外）用气门站价格，由供需双方协商确定。尽管如此，这些措施属于定价方式的变化而不是价格形成机制的变化，天然气产业上下游的市场格局、价格管理体制机制等方面的改革尚需时日，理顺天然气价格形成机制还要整个行业市场化改革的突破。

当前，我国经济发展步入新常态，经济结构面临新的调整变化，消费模式天然气产业发展等呈现新的变革，国家也在提高能效、减少污染排放及确保能源安全方面尝试探索，而天然气凭借其自身优越性，对保障供给、减缓环境压力和实现经济平稳发展将发挥重要作用。倘若依然实行政府主导的定价模式，将对天然气产业发展和普及利用构成阻碍，因此需要在天然气领域逐渐推进价格改革的过程中，从产业链整体角度考虑价格改革所带来的影响，设计更加有效、更加市场化的制度框架，借助体制机制创新构建有效竞争的市场结构，进而完善上下游价格联动机制，在考虑消费者承受能力的同时，又能体现其应有的内在价值，从社会效益角度探索建立正外部性的补偿措施。这将对鼓励我国天然气行业有序竞争，拓展市场消费应用，引导社会资源更多地投入天然气领域，保障供应安全和推动技术进步，实现能源规划目标和兼顾经济环境的可持续性具有重要现实意义。

二 研究意义

（一）天然气价格形成机制研究的现实意义

1．顺应十八届三中全会对能源价格形成机制提出的改革要求

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，完善能源管理体制和管理方式，建立统一开放和竞争有序的市场体系，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。因此，需要进一步推动天然气市场化改革，逐步建立真正反映资源稀缺程度、市场供求和环境外部性的价格机制。

目前，我国天然气价格形成机制改革已陆续展开。2011年年底，国家发改委下发《关于在广东省、广西壮族自治区开展天然气价格形成改革试点的通知》，公布国内天然气价格改革方案，并在广东、广西地区实施了试点。2013年6月，发改委下发《关于调整天然气价格的通知》，在全国范围内开展天然气价格改革，针对非居民的增量气门站价格，上游市场定价机制采用“市场净回值”定价方法，通过选取计价基准点和替代能源品种，建立天然气与替代能源价格挂钩的动态调整机制。此外，放开页岩气、煤制气等非常规天然气出厂价格，实行市场调节，政府仅对门站价格采取指导价和管网运输自然垄断环节实施价格监管。2015年颁布实施的增存量气并轨、放开直供用气价格等政策，都对理顺天然气价格形成机制，逐步实现天然气价格完全市场化奠定了基础。面对国际油气低价运行和国内市场首次出现供需相对偏松的新形势，天然气价格机制的市场化改革迎来了重要“窗口期”。

2．为进一步推动天然气价格改革提供理论支持

针对未来天然气价格形成机制的改革问题，国内学者做了大量研究并取得一些阶段性成果，在下一步如何改革的问题上既有共识也存在一些争论。历次价格改革通常伴随着用气价格的调整变化，尤其是定价改革引起的价格变动所带来的社会影响，往往成为改革争论的导火点。目前，完善行业管理体制，健全市场运行机制，推动天然气领域的市场化改革已是业内普遍形成的共识，分歧的焦点在于如何依据当前的阶段性特征正确处理价格形成的政府规制与市场化的关系，从而有条不紊地由政府主导向市场定价过渡。这其中包括了不同的路径选择，不同国家针对自身特征往往采取不同的改革方式，并在各自改革中形成了独具特点的既定路径依赖性。面对国际油价下跌的有利形势，部分学者认为推进天然气行业迅速改革的时机基本成熟，应深化天然气市场化改革，扩大上下游市场准入和管网设施的公平开放，实现价格形成的市场化。

当然，也不乏学者认为政府监管是必不可少的，改革不能脱离其内在的循序渐进性，目前，天然气领域存在市场发育程度偏低、市场结构近似垄断等问题。随着市场体系的完善，应渐进的以合理的价格形成机制保障产、供、需三方利益，针对天然气行业的销售、行业的“垄而不断”和供需相对宽松的新形势，考虑从政府定价逐渐向市场定价过渡。本书认为价格改革要统筹考虑对社会各层面的影响，价格调整仅是市场化改革的配套措施，近期内需要重点解决现实中的突出问题，加强政府调控的作用，加速上游市场开发和下游消费模式的转变，加强引导管网基础设施的投资力度，逐步实现天然气对煤炭、石油的能源替代，同时着眼长远不断引入多元化市场主体构建竞争性市场结构，为市场化改革做好充足的准备。

（二）研究意义

文章研究的立足点为特定时期的天然气价格机制受国家的经济性质、资源禀赋、市场结构及其他因素的影响。因此，探求我国既定时期、具有现实意义的改革方案，需要在切实评估宏观基本面的基础上，借鉴不同价格形成机制的作用原理和适用条件，才能有效地制定践行改革的总体思路和路径选择。目前，我国天然气价格机制的市场化改革取得了实质性突破，政府也一直在评估天然气行业的发展状况及市场体系建设，如何根据阶段特征实现价格机制改革的整体目标是研究的重点。

本书在已有研究基础上，初步探讨了天然气产业发展对经济增长、环境治理的影响，并以价格机制对提高能效、优化能源结构的作用为切入点，运用大量数量方法分析了我国现行价格形成机制存在的问题，并结合不同定价模式的作用机理与适用条件，提出通过构建上下游竞争性市场格局和管理体制，分层次、有步骤地逐步建立“X+1 +X”的价格模式及价格机制，推动上下游价格决定的市场化，鼓励行业有序竞争，并且以天然气的正外部性价值为基础，依托制度变革和健全激励机制引导资源合理配置，将潜在的环保价值转变为现实的经济效益，实现消费领域拓展和管网设施建设，作为全面市场化的前提条件，这对弥补天然气价格机制研究领域的欠缺，为我国天然气价格改革提供理论支持具有现实价值。此外，本文根据国家能源价格改革的总体要求，综合分析以把握市场化改革的关键点，并借鉴各国价格改革的历史经验，为新形势下推动天然气价格改革提出可行性的政策建议。