第二节 公共外交理念的内涵外延

截至目前有关公共外交的著述已为数不少，但鱼龙混杂、泥沙俱下，基本概念被泛化得没有一个比较严肃的边界。为了便于聚焦本书的研究对象——基于国际话语权视角下的中国公共外交体系的构建做严肃认真的探讨，笔者认为仍有必要对公共外交的内涵与外延进行较为明确的界定和深入的辨析。

一 公共外交理念的内涵

从一个相对简化的角度看，公共外交在结构上分为“公共”与“外交”两部分，“公共”是限定语，“外交”则是中心词，二者组成一种偏正结构。公共外交可以理解为“公共关系”在“外交”领域中的运用，就是国家把一种公共关系的思想、政策和管理职能运用到了外交领域，以此来影响外国公众，使其理解、认同进而支持该国的政策。因此，公共外交在本质上“是公共关系在国际关系中的一种运用，其使命有三：推销政策、推销形象、推销观念”。进而言之，一个相对完整的公共外交流程一般应包括以下几个主要方面，即主体、客体、内容、方式及目的。

第一，公共外交的主体必须是一个国家的中央政府及其领导或支持的相关机构或群体。只有由一国中央政府出面组织或者幕后策划，旨在针对外国公众提供各种资讯、组织国际交流等涉外活动，才能称为公共外交。那些纯粹由民间机构、非政府组织以及私人实施和开展的信息宣传、人员交流与文化教育活动等，不应被一股脑儿地塞进公共外交这个“筐”。对此，传播界专业人士迈克尔·赫茨曼（Michael Holtzman）就曾特意阐明，“美国公共外交既非公众的亦非外交的。首先，美国政府——而不是更广大的美国公众——一直才是面对一个对其满腹狐疑的世界的主要的信息源”。当然，有时囿于客观条件的限制或者出于优化资源的考虑，一国的中央政府在施展公共外交的过程中并不需要“事无巨细”或“事必躬亲”，也可以充当“总制片人”，而不必亲自上阵当“导演”甚或“演员”。

第二，公共外交的客体应当是外国的公众。所谓“公众”，是相对于决策者而言的，是对那些身处决策圈之外的所有人群的总称。公共外交所针对的客体一般应明确两大“不包括”：它既不包括外国的政府，也不包括本国的公众。公共外交主要是通过提供资讯、组织交流等方式来直接影响外国的公众舆论，进而间接影响外国政府的政策制定，美国参议院下属的一个委员会在其报告中就曾指出，“有些外交政策的目标是能够直接针对外国人民而不是他们的政府”。在开展公共外交这一过程中，外国的公众而不是外国的政府始终才是公共外交所要锁定的对象；同时，当一国政府只是对本国的公众解释和宣传其对外政策及活动时，它也不应被纳入公共外交的范畴之内。不过这一问题认知上存在着不同的看法，特别是中国官方对公共外交的界定就采取了泛化解释的处理方式。有日本学者注意到，与美、日等国不同，公共外交在中国“包括了对本国民众进行对内宣传的含义”。中国外交高官杨洁篪也公开撰文指出，中国公共外交应“坚持在统筹国内国际两个大局中加以推进”，不仅要“向国外公众介绍本国国情和政策理念”，还要“向国内公众介绍本国外交方针政策及相关举措”，致力于营造出两者相辅相成、相互促进的良性互动局面。对于这种多少带有点中国特色的外交现实（象），一些中国学者引入了公共外交的“外向性”与“内向性”这两个维度来对其加以“合理化”阐释。笔者对此持保留意见，退一步讲，即便是顺应时势的发展有必要将国内公众也纳入公共外交的对象范畴，那么至少要保证公共外交的“内向性”不应与其“外向性”等量齐观甚或喧宾夺主。

第三，公共外交的内容主要可以分为对外信息传播与国际教育文化交流两大类别。因各自观察的视角不同、侧重有别而不免会“横看成岭侧成峰”，故而对于公共外交内容的归属分类也就相应呈现一种多元共存情形。如尼古拉斯·卡尔在其2008年发表的一篇论文中对公共外交以短期模式、中等时期模式、长期模式、极长期模式进行分类，将历史上的公共外交活动划分为“倾听”“倡导”“文化外交”“交流外交”“国际广播”五种主要类型，并为每种类型各配备了一个成功案例以及一个失败案例加以比较分析。而韩召颖根据公共外交目标的不同，将美国公共外交活动大体划分为以下两类：一类侧重于对美国政策的宣传活动；一类侧重于文化交流。我们从不排斥并充分尊重其他研究者所做的分类，不过鉴于公共外交活动目标与实施方式的不同，我们将公共外交简明地划分为“对外信息传播”与“国际教育文化交流”这种新的两大类别。这一分类并非主观臆断，而是主要基于以下考虑：现代意义上的“公共外交”一词的创始人古里恩在1965年即明确地指出，公共外交的核心包括“资讯”和“理念”这两个方面，换句话说，公共外交所包含的内容可以大体区分为“物的因素”（资讯）与“人的因素”（理念）这两大类别。在表现形式上，物的因素是指借助于有形的物品（如书籍）和无形的物品（如广播）来传递信息以实现增加知识、勘误扶正；人的因素是指借助于人员之间的直接交流往来达到增进了解、拉近距离的目的。这两类活动并不是截然分开的，许多情况下人的因素与物的因素还紧紧结合在一起，在同一过程中表现出一定的交集。内容两分法固然有过于简化的危险，但其优势也正在于其具有极强的包容性。

第四，公共外交方式上最突出的特点在于它既是公开的，又是迂回的。在正常情况下，无论是对外信息传播还是国际教育文化交流，公共外交所要向外国公众传达的信息都是公开的，因为“Public Diplomacy”中的“Public”就包含有“公开”这一层意义。公共外交这种形式上的公开性，在很大程度上区别于传统外交中时常为人所诟病的那种暗箱操作的“陋习”。与此同时，公共外交却也并非采取直接影响另一国中央政府的形式，而是采用一种迂回前进的方法，通过引导外国的公众舆论，再经由外国的公众去影响其政府的政策选择。公共外交活动始终瞄准其目标群体——外国公众，借由改变另一个国家内部的舆论环境，努力塑造出一种有利于本国的政治生态，最终促进有利于本国的政策产出。曾任美国中央情报局局长的艾伦·杜勒斯（Allen W. Dulles）曾直言不讳地道出美国冷战期间对苏联施展公共外交的战略意图：“如果我们能够教会苏联的年轻人唱我们的歌曲并随之起舞，那么我们迟早将教会他们按照我们所希望的方式去思考问题。”类似这种培植政治生态、间接施加影响的形式在国际教育文化交流中表现得尤为显著，有时其所需的周期相对较长，而相应地其所发挥出的曲径通幽效用也更为持久。

第五，公共外交旨在形塑一国良好国家形象，其最根本的目的仍然是为了实现、维护和拓展本国的国家利益。尽管公共外交作为一种新型的外交方式呈现出了不少有别于传统外交的特点，但万变不离其宗，不论公共外交采取何种形式、运用何种手段，它都同传统外交一样，必然也必须围绕“国家利益”这个“宗”来展现其“万变”。公共外交是一种实现、维护和拓展发起国的国家利益的有效手段，已日益得到世界各国政府决策者的广泛认同与高度重视。而回归到具体的公共外交实践来看，它在整个运作过程中融合了多方利益，既有施动国的国家利益，又有受动国的国家利益，还有参与其间的各种组织机构的部门利益以及参与者的个人利益，这多个利益攸关方之间并不必然就呈现出此消彼长的简单零和效应，而更为常见的则是多方共赢的复合非零和效应。毋庸赘言，其中国家利益是促发有关国家积极开展公共外交的最主要原动力。而至于公共外交能在多大程度上达成实现、维护和拓展一国的国家利益的目的，则最终取决于国际环境、国家战略、国民参与等各种内外因素的综合影响。

二 公共外交理念的外延

在明确了公共外交的五大构成要件从而整体上回答了“公共外交是什么？”这一问题之后，还有必要对公共外交与其他几个相关度甚高、时常为人所混淆误读的概念之间进行细致的辨析以便回答“公共外交不是什么？”这一问题。

（一）“公共外交”与“传统外交”

首先，公共外交与传统外交二者之间最直观的一个区别就体现在所针对的目标对象上，即客体的不同。传统外交主要表现为政府之间的外交互动，最常见的形式就是通过两个国家互设在对方的使领馆开展外交活动，所关注的问题一般是与政府的政策举措有关。而公共外交则不然，它“越过其他国家的政府首脑而直接与该国人民进行交流”，其核心目的在于“直接与外国民众交流以影响他们的思想，进而影响其政府的行为取向”。吉福德·马隆指出公共外交与平常我们所说的传统外交之间最大的区别并不在于外交行为的公开性，而在于外交活动所直接针对的目标是外国的公众而非其政府。其次，二者在运用的方式上既有一定的交集，也有一些区别。传统外交多表现为两国政府间就政治、经济、军事等共同关心的问题展开各个层次的沟通谈判，有时双方还进行小范围的秘密磋商；而公共外交则主要是通过对外信息传播和国际教育文化交流活动来促进相互间的了解和理解，其活动是一个较为公开的过程。况且，相对于传统的外交方式，公共外交更有其独特的优势，因为“如果一国能使它的权力在别人眼中是合法的，它的愿望就较少遇到抵抗；如果一国的文化和意识形态是有吸引力的，他人就会自动追随；如果一国能建立与它的内部社会相一致的国际规范，它就没有必要改变自己；如果一国能够支持一个国际制度，其他国家均愿意通过这个体制来协调他们的活动，它就没有必要使用代价高昂的硬权力”。美国前国务卿兹比格纽·布热津斯基在考察古罗马帝国和大英帝国取胜的原因时也指出：“当文化优越感成功地得到维护和悄悄地被认可之后，它具有减少依赖巨大军事力量来保持帝国中心的力量的必要性的效果。”最后，在主要的载体方面，传统外交通常把重点放在与国家利益关系紧密的政治、军事和经济关系上，而将与其他国家之间的文化交往放到了比较不那么重要的位置。公共外交则在很大程度上主要依托的是一个国家的软实力资源，力促与其他国家之间维系那种广义上的文化联系。与较为刚性的传统外交相比，公共外交作为一种相对迂回的外交形式，其对外国公众所起到的潜移默化的文化改造功能有时更可以达到“润物无声、曲径通幽”的效果。

当然，公共外交与传统外交并非截然对立，两者也有着紧密的内在关联。毕竟公共外交的顺利开展始终离不开一国总体的外交战略导向，而在实现、维护和拓展国家的根本利益这一最终目标上公共外交与传统外交二者更可谓是殊途同归。因此，公共外交并不只是对传统外交的一种超越，同时它也是对传统外交的一种补充。

（二）“公共外交”与“公共事务”

公共事务是与私人事务相对的概念，通常是指向本国的公众、媒体等提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。它的主要着眼点在国内，强调的是向国内公众提供关于政府某些政策或行为的相关信息，其目的是力图让国内民众知悉政府这些政策或行为的意图从而赢得他们的支持。公共外交则主要是着眼于国外，强调向外国公众传播信息、交流思想，积极引导公众舆论，意在赢得外国公众对该国政策或行为的了解、理解以及支持，致力于在国际上塑造一个良好的国家形象。美国杰出的职业外交家菲利普·哈比（Philip C. Habib）指出，“公共外交中的‘外交’一词意味着‘向外’，它与美国人民无关”。1997年，美国新闻署并入国务院规划小组特地对公共外交和公共事务做了一个明确的区分：公共事务是指向公众、媒体和其他组织提供的有关美国政府的目标、政策和活动的信息。公共事务是告知国内听众，而公共外交则是寻求通过理解、告知和影响外国公众来增进美国的国家利益。2004年3月19日，中国外交部曾对外宣布在外交部新闻司内设立了一个新机构——“公众外交处”，其“最根本的目的在于通过外交部门与公众之间互动的加强，来引导公众、争取公众对本国外交政策的理解和支持”。一见便知，其实质上基本等同于我们所说的公共事务。

公共事务与公共外交虽分属于国内与国外这两个相对的范畴，但二者之间的界线并非那般泾渭分明。开放时代一些原本只是针对国内公众提供的信息经常也会很快被国外的公众所获悉，反之亦然，在全球化浪潮高涨、信息化趋势迅猛的今天尤其如此。举一个颇有意思的佐证，公共外交大国美国国务院特设了一位负责公共外交事务的副国务卿，这一头衔的正式名称就是Under Secretary for Public Diplomacy and Public Affairs（公共外交与公共事务副国务卿）。

（三）“公共外交”与“文化外交”（Cultural Diplomacy）

据一位中国学者的研究，“‘文化外交’一词最早见诸于1934年的《牛津英语大词典》”，而“现代意义上的‘文化外交’则是美国历史学家拉尔夫·特纳在其为规划战后美国对外文化关系而起草的备忘录中提出来的”，尽管特纳当时并没有赋予文化外交一个确切的定义。美国著名的文化关系学者弗兰克·宁柯维奇（Frank A. Ninkovich）认为，文化外交“首先是在国际政治中运用文化影响的一种特殊政策工具”。中国学者李智也持类似的观点，认为文化外交“即是以文化传播、交流与沟通为内容所展开的外交，是主权国家利用文化手段达到特定政治目的或对外战略意图的一种外交活动”。曾长期从事文化外交工作的英国外交官米切尔（J. M. Mitchell）在其专著《国际文化关系》中将文化外交视为将文化运用于对国家政治外交和经济外交的直接支持，并根据开展国际文化关系主体的不同而将其区分为两类：开展对外文化关系，既可以是私人机构也可以是政府组织。前者属于民间的对外文化关系，后者属于官方的文化关系，它是由一国政府所组织开展的，此即文化外交。中国学者王晓德所著的《美国文化与外交》是一本对美国文化与外交展开深度研究的代表性著作，他在书中阐明了文化在美国对外关系中的重要作用与深远影响，厘清了文化相对于外交所起到的一种复杂的制约和引导关系，不过他并没有完整地提出文化外交这一概念。中国文化部的一位官员则将文化外交定义为“围绕国家对外关系的工作格局与部署，为达到特定目的，以文化表现形式为载体或手段，在特定时期、针对特定对象开展的国家或国际间公关活动”。并且，她还从文化外交的实际运作角度出发，提出了衡量某项活动是否属于“文化外交”范畴的四条标准：（1）是否具有明确的外交目的；（2）实施主体是否是官方或受其支持与鼓励；（3）是否在特殊的时间针对特殊的对象；（4）是否通过文化表现形式开展的公关活动。美国国务院中的文化外交顾问委员会于2005年9月发布的一份报告的标题即为《文化外交：公共外交的关键所在》，它认为只有在文化活动中一个国家的理念才能够被最完满地表现出来。2005年，曾在美国新闻署工作长达24年、后任教于哥伦比亚大学的理查德·阿尔恩特（Rich-ard T. Arndt）在《国王们的首选：二十世纪美国的文化外交》一书中回顾了自第一次世界大战一直到20世纪90年代前后近80年美国开展文化外交的历史，意在唤起人们对过去公共外交所做贡献的认识并在将来复兴公共外交。他还指出，美国与世界上其他地区之间开展教育文化的对话既非一种虚饰也不是出于一种国内政治需求，而是积极并富有远见的美国外交政策最重要的一块基石。特别是在美国发起反恐战争以后，美国更有必要重振文化外交活动，将其作为增进国际友善和理解的一项长期投资。

概而论之，公共外交与文化外交的主体相同，都是政府为了维护和扩展本国的国家利益而实施的官方行为。如有学者就认为“文化外交是公共外交的最早形式”，文化外交可以追溯到早期欧洲传教士赴国外宣扬基督教信仰的传教活动。法国是西方最早重视和进行文化外交活动的国家，1883年即建立了法语联盟以促进法国殖民地及世界其他地区的法语教学活动。无论是文化外交还是公共外交，文化交流都是一个极为重要的载体，中外皆有不少学者在著述中经常将二者等同视之。然而，公共外交与文化外交也有一些较明显的区别。例如，在客体上，文化外交既针对外国政府，同时也针对外国的民间组织和个人，这比公共外交的目标重点锁定外国公众要广泛得多；从内容来看，文化外交虽然与公共外交两大类别之一的国际教育文化交流有着不小的交集，但它近乎不包括公共外交中国际广播这种单向传播的形式。尽管如此，我们也应看到，随着文化在对外交往和国家综合国力竞争中地位的逐步上升，以及公众在政治、外交领域作用的不断增强，加之“文化国际主义”态势的日益凸显，文化外交与公共外交的联系会更趋紧密，相信未来二者之间的交集也将越来越大。

（四）“公共外交”与“宣传”

在西方社会的语境中，“宣传”一词带有十分浓重的负面色彩，常被视为是虚假荒诞不足信或者别有企图须警惕。始作俑者，即是臭名昭著的纳粹德国宣传部长约瑟夫·戈培尔（Josef Goebbels）。在第二次世界大战中，戈培尔所主管的“人民教育与宣传部”（简称宣传部），下设广播、报刊、电影、文献资料、戏剧等分支机构，在长达10余年的纳粹统治时期，全面控制了德国人民的精神生活，为推行法西斯政策大肆鼓噪，美化纳粹暴政，并为希特勒的侵略扩张鸣锣开道。戈培尔还杜撰出了“宣传艺术”“宣传艺术家”等词汇，实施了“欧洲最现代化和最大规模的宣传”。“第二次世界大战中出现的另一个新词汇则是‘宣传与第五纵队’，即战争宣传，用的武器不是枪炮，而是精神的控制。”这些都使得人们对于开展宣传活动几乎本能地保有一种怀疑、警惕及反感等负面情绪，即便在和平时期也是如此。而公共外交在某种程度上同样也是试图向外国公众推销一个良好的国家形象，如何能处理好它与宣传之间的关系就显得很有必要。

无论是在理论层面还是在实践层面，“宣传”一词的边界都不够明晰。事实上西方国家在心理战方面有不少涉及宣传的理论，其中最为著名的是英美等国提出的所谓“三色宣传理论”，即“白色宣传——公开表明信息来源；灰色宣传——不说明信息来源；黑色宣传——隐蔽真实的信息来源”。白色宣传是一个国家进行的公开的不加伪装的宣传活动，一般规模较大，持续时间较长。灰色宣传介乎白色宣传和黑色宣传之间，其特点是经常采用一些未经证实的消息，有意模糊宣传者的本来面目以避“宣传”之嫌，有时还能起到“试探气球”的作用。黑色宣传则是故意假造或者隐蔽宣传者的真实意图，通常是秘密进行的地下颠覆活动，神秘性和欺骗性是其突出特点。将公共外交的两大内容与宣传的三类区分两相对照之后，我们或许可以说公共外交实际上融合了这三种形式的宣传：公共外交主要还是属于白色宣传，特别是其中的国际教育文化交流活动；在各国开展的公共外交实践中，常常也能看到不少灰色宣传，在某些特殊的情况下甚至还存在一些黑色宣传，如在早期的公共外交活动中就存在一些交流人员借参与项目之名行间谍活动之实、个别国家利用国际广播煽动颠覆敌对国政府等个案。总而言之，公共外交与宣传之间的关系错综复杂，有时候不那么容易划出一个十分清楚的界限，或许在这两者之间拿捏好一定的分寸而选择保持适度的模糊性反不失为一个比较明智的做法。