第二节 基本概念的界定

概念是思维最重要的基本要素，是学术论证的基点。根据本书的研究需要，特对如下一些基本概念进行界定、诠释与比较，以免产生混淆。

一 社会救助的含义

（一）社会救助概念的由来

20世纪初期，以“自助助人”为主题的社会工作在西方发达国家发展盛行，西方社会工作者在实践中对贫困人口的帮助，已经超越了传统社会扶贫济困的范围，他们针对“济贫”这种体现旧的思想意识的旧观念，提出了“公共援助”（Public Aid）这个新概念。“公共援助”这一词汇最早见于英国在1909年发布的“济贫法和济贫事业皇家委员会”的政策报告中，这个官方文件强调的是：应该废除以惩戒贫困人群为基本目的的1601年《济贫法》，取而代之以合乎伦理道德的“公共援助”。后来“公共援助”又衍生出“社会救助”（Social Assistance）一词。

（二）社会救助的含义

关于社会救助，学术界从不同的角度赋予其多元性的含义。郑功成解释了社会救助的内涵，并提出了社会救助外延的组成部分，认为：“社会救助的内涵，是指国家和社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，它通常被视为政府的当然责任或义务，采取的也是非供款制和无偿救助的方式，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，以维护社会秩序的稳定。社会救助的外延，则包括灾害救助、贫困救助和其他针对社会脆弱群体的扶助措施”。

洪大用则把社会救助看作一种制度安排，并说明了这种制度安排的主要目的及其构成，认为，“社会救助是当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无力伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持的一种制度安排，这种制度安排旨在保障社会成员的基本权利，促进社会的和谐稳定。社会救助包含了政府救助和民间互助两个部分，是现代社会保障制度的重要组成部分”。

唐均从公民基本权利的角度对社会救助进行了界定，即“社会救助是现代国家中得到立法保障的公民基本权利之一，当公民难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供保障其最低生活需求的物质援助的社会保障制度”。这一观点还包含将社会救助视为一种对公民最低生活需求的保障。

上述对于社会救助的界定虽然表述形式不同，内涵也存在差异，但其基本观点是一样的，即社会救助是国家和社会向生活处于困难之中的公民提供款物和服务的一种政策或制度。实际上，社会救助有广义和狭义之分。广义的社会救助是指国家和社会共同保障生活困难者的基本经济生活，强调共同救贫。狭义的社会救助仅指国家依据法令，以国家财政向贫困者提供基本生活保障。本书倾向于广义的理解，即社会救助是指社会成员由于社会变革、自然环境和个人条件等原因而处于生活困难时，由国家、社会或个人按照特定的程序与标准为他们提供一定的资金、实物或服务，使其基本生活得到保障的一种政策、制度或措施。可见，这个定义包含三层意思：一是实施救助行为的主体是国家、社会或个人；二是救助的对象是依靠自身能力无法维持基本生活的社会成员；三是救助的方式是依照特定的程序与标准提供一定的资金、实物或服务。

二 社会救助的对象

制定社会救助制度，建立社会救助体系，必须首先要明确实施救助的对象范围。按照农民收入及生活状况来划分，我国农村社会救助的对象主要包括三类人群：一是有一定的收入和生活来源，但生活水平低于国家法定最低生活标准的农民。二是五保户，主要包括生活在农村的“无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的农村老年人、残疾人或者未满16周岁的村民”。三是因病、因残、因灾等情况造成家庭丧失主要劳动能力，难以维持日常基本生活的农民家庭。

农村社会救助对象的确定，通常有三种方法：一是定量方法，即依法确定一条农村贫困线，凡是低于这条贫困线的农村居民，均属于救助对象。二是定性方法，即针对不同性质、不同致贫原因的农村贫困人群，分门别类地划定救助范围。三是在定量与定性相结合的基础上，由政府根据政策要求和财政能力确定救助对象的范围。这种确定方法有不少值得商榷之处，特别是根据政府财政能力来确定救助对象的范围，问题就更大。一般情况下，不采取这种方法，但在政府财政极其薄弱的地区和农村社会救助体系建立之初，有个别地方采取这种确定方法，也是可以理解的。

虽然总体来说农村社会救助的对象是农村困难人群，但不同的救助制度具有不同的功能定位，其目标人群也不一样。因此，在确定救助对象时，应坚持“分类救助”的原则，针对不同类型的救助对象实行相应的救助政策。农村最低生活保障制度是为了满足农村贫困群体的基本生活需求，故应该将符合救助条件的所有人员都及时纳入救助范围。五保、医疗、教育等专项救助，是针对农村困难人员存在的特殊需要而制定的制度措施，在确定救助对象的过程中既要考虑其家庭收入状况，又要重点考虑他们在医疗、教育等方面的困难程度，以提高农村社会救助的实施成效；同时还要防止将救助资源过于集中在少数救助对象身上，避免产生“救助依赖”现象。

三 社会救助与相关概念辨析

（一）社会救助与社会救济

在现代社会救助制度实施以前，西方国家普遍使用“社会救济”一词，我国则长期把安贫救济的各种措施统称为“社会救济”，因此，大多数人对“社会救助”这个词还比较陌生，人们通常将社会救助视为社会救济的一种说法而已。事实上，社会救助虽然源自传统的社会救济，但除了具有历史上“济民”政策由政府负责实施、面对生活困难群体和无偿提供援助等基本特征之外，在许多方面已经有了较大的变化，主要表现在：

（1）实施理念不同。社会救济与人的生存需要相联系；而社会救助不仅保障人的生存需要，还要适当考虑人的发展需要，是对社会困难人群的全面、综合性的帮助。

（2）实施内容不同。社会救助比社会救济的内容更广泛，不仅包括衣、食、住等基本生存条件上的帮助，还包括教育、就业和健康等方面的内容。

（3）性质与作用不同。历史上的社会救济通常是消极性的、施舍性的和随意性的济贫措施，是统治者为了维护其统治秩序而实施的一种“仁政”；现代社会救助则是积极性的、以救助对象为本的一项制度安排。国家实施社会救助不仅具有维护社会秩序的作用，而且更是为了消灭贫困，促进社会进步。

（二）社会救助与社会保险

社会救助与社会保险是相辅相成、互相补充的，二者都是社会保障制度的主要组成部分；但社会救助比社会保险的发展历史更悠久，其间的区别也是比较明显的。通常来说，社会保险是：“以劳动者为保障对象，以劳动者的年老、疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件为保障内容的一种生活保障政策，它强调的是受保障者的权利与义务相结合，采取的是受益者与雇佣单位等共同供款和强制实施的方式，目的是解除劳动者的后顾之忧，维护社会的安定。”由此可以看出，社会保险的实施对象是具有工作能力、拥有工作收入并缴纳一定保险费用的人群，其体现的是“风险分担、互助互济”原则。社会救助有别于社会保险主要体现在，受助者无须缴纳费用，享有受助权利而无附加性的义务；经费来源主要渠道是政府财政拨付、社会团体及个人的捐赠。江亮演用表格的形式对社会救助与社会保险进行了多维度比较（见表1－1）。

（三）社会救助与社会福利

在西方社会，福利主要是指幸福与美满，社会福利可以被视为社会组织运用专业技能对一些容易成为弱势群体的人给予关注、提供服务、实施帮扶等。在我国，社会福利有广义与狭义两种理解。广义的社会福利是指国家与社会为提高人们的物质文化生活水平，依法向人们提供的各种现金补助、公共设施和服务。狭义的社会福利通常是针对某些特定的社会人群而设立的福利性收入与服务保障，是社会保障系统中的一个主要组成部分。社会救助与社会福利的保障方式大体相同，都是依法提供一定的资金、实物或服务；但二者的区别也是十分明显的，这主要可以从三方面来理解：

（1）保障主体不同。社会救助的主体是国家、社会或个人；而社会福利的保障主体是国家和目标对象所在的单位。

（2）保障对象不同。社会救助的对象是因各种原因陷入贫困而依靠自身能力无法维持基本生活的社会成员；而社会福利的对象是法定范围内的特定人员。

（3）保障目的和功能不同。社会救助是以保障困难人员的基本生活为首要目的的，“生存性”功能是其主要功能；社会福利则是以提高人们的物质文化生活质量为基本目的的，具有“发展性”和“享受性”的功能。

综合而言，社会救助与传统的社会救济有很大区别，同时，社会救助与社会保险、社会福利也有明显的差异。社会福利是最高层次的社会保障，社会保险在社会保障体系中居于核心地位，而社会救助则是最基本的或最低层次的社会保障，是社会保障的“最后一道安全网”。