城镇化与城市治理现代化

李忠尚

摘要：改革开放以来，我国城镇化迅速发展，推进城镇化是城市治理现代化的重要内容。然而，当前我国的城镇化还面临五大问题：大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；土地城镇化快于人口城镇化，城镇用地粗放低效；城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，城镇规模结构不合理；“城市病”问题日益突出，城市服务管理水平不高；体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。为此，要深刻认识城镇化的根本目的，在吸取国内外先进经验的基础上，努力实现城市治理现代化。

关键词：城市治理 城镇化 国家治理

让我们把镜头摇回1978年，当时的深圳尚是一个破落的小渔村，粤港边境的逃港潮此起彼伏，屡禁不止。时任广东省委第一书记习仲勋同志主张变堵为疏，进而提出设立出口贸易加工区，把经济搞活的建议。邓小平同志高瞻远瞩，以改革开放设计师的远大眼光、政治家的胸怀和坚定的钢铁意志欣然同意，指出“杀出一条血路来”。30多年过去了，深圳发生了翻天覆地的变化，从一个小渔村发展为千万人口的国际大都市。那鳞次栉比的钢铁大厦，宽阔整洁的城市大道，丰富繁荣的各类市场、购物中心，以年轻人口为骨干的市民集体，一切都使人感到现代化的城市气息扑面而来，而且朝气蓬勃、蒸蒸日上。深圳的开发区已从“三来一补”等初级制造过渡到研发制造，华为手机、大疆无人机等公司已成为国内顶尖、国际上名列前茅的产业领头军。这是一个人间奇迹，一个在中共领导下中国人民创造的人间奇迹。当然，发展快了，富了，进步了，也会出现不少问题。在此情势下，深圳大学城市治理研究院正式成立，可谓应运而生、生逢其时，我们是该认真研究并加强城市治理了。

以深圳等特区为榜样，30多年来，全国各地经济开发区、高新技术开发区等如雨后春笋，层出不穷；它们犹如成片果园，结满了累累硕果，大家收获着丰收的喜悦。我国国民经济的迅速发展催生了大批的城市群，尤其是北上广深等特大城市，城市居民均超千万乃至2000多万人，铺天盖地的楼群仍然满足不了居住的需求，纵横交错的道路（如北京已建成六环路，京津冀一体化，四纵四横大环线）却使交通显得更加拥堵。于是，高层领导人甚至发问“是否逼着我们迁都？”各地各城的楼市、交通、治安、反腐等深层次问题浮出水面，科学治理城市成为一个非常重要的任务。

（一）改革开放以来，我国国民经济尤其城镇化迅猛发展，已达中等偏高收入国家水平

国家统计局发布的2015年国民经济运行数据显示，从城乡结构看，城镇常住人口77116万人，比上年末增加2200万人，乡村常住人口60346万人，减少1520万人，城镇人口占总人口比重为56.1%。具体来看，2015年末，中国大陆总人口（包括31个省、自治区、直辖市和中国人民解放军现役军人，不包括香港、澳门特别行政区和台湾省以及海外华侨人数）137462万人，比上年末增加680万人。全年出生人口1655万人，人口出生率为12.07‰，死亡人口975万人，人口死亡率为7.11‰，人口自然增长率为4.96‰，比上年下降0.25个千分点。从性别结构看，男性人口70414万人，女性人口67048万人，总人口性别比为105.02（以女性为100），出生人口性别比为113.51。从年龄构成看，16周岁以上至60周岁以下（不含60周岁）的劳动年龄人口91096万人，比上年末减少487万人，占总人口的比重为66.3%; 60周岁及以上人口22200万人，占总人口的16.1%; 65周岁及以上人口14386万人，占总人口的10.5%。全国居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口（即人户分离人口）2.94亿人，比上年末减少377万人，其中流动人口为2.47亿人，比上年末减少568万人。年末全国就业人员77451万人，其中城镇就业人员40410万人。

2015年中国国内生产总值为676709亿元，同比增长6.90%; 2015年中国城镇居民家庭恩格尔系数为34.8%，中国农村居民家庭恩格尔系数为37.1%; 2015年中国城镇化率为56.10%。

2015年中国社会消费品零售总额为300931亿元，同比名义增长10.7%（扣除价格因素，实际增长10.6%），我国居民人均可支配收入2015年达到21996元，同比增长7.4%，超过GDP增速，为居民消费需求和消费支出增长提供了基础。

2015年全年全国居民人均可支配收入21966元，比上年增长8.9%，扣除价格因素，实际增长7.4%。按常住地分，城镇居民人均可支配收入31195元，比上年增长8.2%，扣除价格因素实际增长6.6%。农村居民人均可支配收入11422元，比上年增长8.9%，实际增长7.5%。城镇居民人均消费支出21392元，增长7.1%，扣除价格因素实际增长5.5%；农村居民人均消费支出9223元，增长10.0%，扣除价格因素，实际增长8.6%。随着我国城乡居民人均可支配收入水平不断提高，增强的消费能力为婴童产业的繁荣提供了保障。

前几天，中国社科院发表了《中国经济增长报告（2015 －2016）》，预计2016年我国经济增长将达6.7%，整体而言，中国正处于工业化后期阶段，正式进入中等偏高收入国家行列，其中六省市进入高收入阶段。报告认为，可持续的城市化成为我国跨越中等收入陷阱的关键，如果把物质资本投资转化为人力资本进而进行技术创新，就有可能形成新的增长潜力。我国国民经济完全可能持续较快健康稳定增长。

（二）近年来我国快速城镇化存在的五大问题

改革开放以来，我国城镇化率年均提高1.02个百分点；2000年以来，城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达52.57%, 2015年城镇化率为56.10%，与世界平均水平大体相当，甚至略高一些。时任国家发改委主任徐绍史说：“城市综合服务能力明显提升，人居环境逐步改善。但也必须看到，我国城镇化质量不高的问题也越来越突出。”概括起来，主要存在以下五个问题。

一是大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，存在社会风险隐患。

二是土地城镇化快于人口城镇化，城镇用地粗放低效。一些城市“摊大饼”式扩张，脱离实际建设宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过多，建成区人口密度偏低，耕地减少过多过快。不仅浪费了大量土地资源，也威胁到国家粮食安全。

三是城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，城镇规模结构不合理。东部一些城镇密集地区资源环境约束加剧，中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘。城市群布局不尽合理，城市群内部分工协作不够、集群效率不高；部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口功能不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱。

四是“城市病”问题日益突出，城市服务管理水平不高。一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥堵问题严重，食品药品等公共安全事件频发，大气、水、土壤等环境污染加剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，城中村和城乡接合部等外来人口聚集区人居环境较差。

五是体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

（三）关于我国城镇化建设的五点意见以及进行城市治理研究的建议

按照世界城市化的一般规律，我国仍处在城镇化率30% ～70%的快速发展期。显而易见，我们的城市建设突飞猛进，已经取得了举世瞩目的巨大成就，特大城市的基础设施建设现代化率已名列世界前茅；城镇的秩序、安全、交通、环境、市场供应、居民生活等均取得傲人的成绩，城乡一派太平盛世景象。但是，除以上五条外，我们也都感到身边出现的特大城市人口急剧增加、房地产价格飞涨、交通拥堵严重、环境污染等亟待解决的问题颇多。以往我国城镇化主要靠高投入、高消耗、高排放的工业化，但大拆大盖的房地产业等城镇化发展模式难以为继，必须走以提升质量为主的科学发展之路。外国人评价“中国人善于造城”，那么造好城后如何管理？老城市如何持续发展？城市治理问题就摆在了我们的面前，而且从未如此迫切。

我们认为，第一，要认识我国城镇化的目的，就是缩小直至消灭城乡差别、工农差别和脑劳差别，实现共同富裕，迈向中国梦乃至共产主义。这是因为“为人民服务”是我党和政府的根本使命。“我们的目的是要建立社会主义制度，这种制度将给所有的人提供健康而有益的工作，给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间，给所有的人提供真正的充分的自由。”“在共产主义社会高级阶段，在迫使个人奴隶般地服从分工的情形已经消失，从而脑力劳动和体力劳动的对立也随之消失之后；在劳动已经不仅仅是谋生的手段，而且本身成了生活的第一需要之后；在随着个人的全面发展，他们的生产力也增长起来，而集体财富的一切源泉都充分涌流之后，——只有在那个时候，才能完全超出资产阶级权利的狭隘眼界，社会才能在自己的旗帜上写上：各尽所能，按需分配！”在这一过程中，“要消灭城乡之间、体力劳动者和脑力劳动者之间的差别。这是很长时期才能实现的事业。要完成这一事业，必须大大发展生产力，必须克服……巨大的习惯势力和保守势力。”我们是社会主义国家，缩小乃至消灭三大差别走向共同富裕，进而实现复兴中华民族的中国梦乃至实现共产主义，是我们须臾不可忘记的根本目的。

第二，要坚持以人为本，发展经济就是为了让人民过上更好的生活，这一宗旨不可忘记。中国共产党“一个中心两个基本点”的根本点就是为人民服务，就是让人民共同富裕，就是为了人的自由全面发展。按照马克思主义的观点，每个人的自由全面发展是社会发展的最终目的，充分体现了人类发展的必然趋向。自由的充分实现和人类的彻底解放，是人类从必然王国飞跃到自由王国的标志，也是自由和解放的最高境界。然而，个人的自由发展必须依赖于集体的行动和社会的发展与解放，只有通过集体行动，只有社会的发展与解放，个人的自由发展才是可能的。同样，个人的自由发展依赖于社会关系和社会制度的变革，而这种变革只有通过集体、阶级的行动才能实现。社会不解放，个人就不能自由。只有到了共产主义社会，才是“个人的独创的和自由的发展不再是一句空话的唯一社会”。正是由于社会的解放是个人自由全面发展的前提条件，所以马克思把目光重点投向变革社会制度、解放全人类上面，也就是说，马克思之所以把其学说最后落实到社会解放即人类解放的科学社会主义上面，正是为了解决每个人的自由全面发展这一核心问题。这正是我们社会主义国家建设的目的，是我们共同过上好日子的中国梦。

第三，要把城市治理置于国家治理的总规划之下，在中央的统一领导下又发挥地方的主观能动性，推进国家及城市治理体系和治理能力现代化。习近平同志2015年2月17日在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话，要完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化。他强调，必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。习近平指出，党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的题中应有之义。

习近平强调，改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，必须是全面的、系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应，取得总体效果。

习近平指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。习近平指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。我们的方向就是中国特色社会主义道路。

习近平强调，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色。没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇气，同样，离开不断改革，制度自信也不可能彻底、不可能久远。我们全面深化改革，是要使中国特色社会主义制度更好；我们说坚定制度自信，不是要故步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久。

习近平指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。坚守我们的价值体系，坚守我们的核心价值观，必须发挥文化的作用。民族文化是一个民族区别于其他民族的独特标识。要加强对中华优秀传统文化的挖掘和阐发，努力实现中华传统美德的创造性转化、创新性发展，把跨越时空、超越国度、富有永恒魅力、具有当代价值的文化精神弘扬起来，把继承优秀传统文化又弘扬时代精神、立足本国又面向世界的当代中国文化创新成果传播出去。只要中华民族一代接着一代追求美好崇高的道德境界，我们的民族就永远充满希望。

习近平同志的重要讲话为我们从事城市治理研究指明了方向，从历史与现实、理论与实践结合上，深入阐释了全面深化改革总目标的历史背景、现实根据、科学内涵，深刻回答了坚持改革总目标必须解决好制度模式选择、价值体系建设等重大问题；他强调了推进国家治理体系和治理能力现代化，其视野广阔、思想深刻，政治性、理论性、指导性很强，从更深的层次上吹响了全面深化改革的冲锋号。

习近平关于国家治理现代化的思想就是我们城市治理研究工作的指导思想。我们的城市治理研究也正是国家治理的一部分，是部分与整体的关系，是局部与全局的关系，从改革开放和社会进步来说就是先锋与大本营的关系。从这个意义上说，深圳的这一研究对全国具有实验田的作用，大有作为。

第四，在人口集中、人员复杂的广大城市里，城市安全非常重要，而城市反腐则是保证城市长治久安的根本大计，例如国际性的城市工程腐败、权钱交易、权力寻租等则是要认真研究对策，严肃法纪，遏制乃至消除的。在以自由、平等、博爱为旗帜的欧洲，其实某些大国的工业化、城市化正是以剥夺农民的土地以及牺牲农民的利益为代价而完成的，这当然未排除对殖民地的掠夺和剥削。我国的城市化起因于各类开发区，兴旺于所谓旧城改造，巨大动力来自于“土地财政”和房地产商的利益驱动，以至于全国曾兴起基建的热潮，外国人称“中国到处是工地”。如今高楼大厦盖起来了，一大批干部倒下去了。例如西北某大城市近郊，几千年来旱涝保收、盛产棉花小麦的良田，被强行圈去近百公顷搞什么“× ×论坛”，结果荒芜了10余年，最后投机商转手倒卖，赚了几十亿元。而失地农民得到的只是可怜的几万元/亩，却失去了祖祖辈辈赖以生存的耕地，除种地外又无特长，导致民怨沸腾。这一腐败现象不仅败坏党和政府的威信，而且危害城市治安。所以，建设廉洁城市是保证城市安全的核心前提之一；只有举起反腐败的利剑，方能促进城市安全和城市健康发展。

第五，借鉴国内外先进经验，健全城市治理法规，早日实现城市治理现代化。近代以来，欧洲、北美洲在建设城市、管理城市等方面积累了丰富的经验，也有不少教训。例如德国人喜欢精致的小镇、古典的小楼、宽阔平整的道路，而不喜欢林立的高楼大厦和大城市的喧嚣；追求完美、高精尖等高科技，却也崇尚哲学和音乐。还有法国的宫殿式楼房和浪漫，英国的典雅乡镇和绅士，美国高楼林立的大城市和暴发户式牛仔，似乎织就了一幅美妙的画卷。但是，美国的枪杀事件屡见不鲜，近年愈演愈烈，纽约的地铁天天上演劫杀恐怖片；英法德庆幸枪案较少并一直为黄赌毒、抢劫偷盗等案件频发无奈，然而近年大批难民涌入，引起治安恶化，强奸案多发。为治理好城市，欧美制定了一系列的规章制度，设置了较好的执法机构，形成了严格有效的执法队伍。例如德国和澳大利亚的警察就实行综合执法，包括交通、治安、纠纷甚至还管私搭乱盖；如果某家人在自己房子边搭盖小屋，邻居就可举报，警察核实后即发限期拆改单，否则罚款，滞交罚款则要加多倍滞纳金，直至封掉银行账户乃至拘留法办。这些都是针对教训和存在的问题而总结出来的办法。值得指出的是，德国敏斯特大学就设有城市研究所，斯图加特市就有著名的城市研究所，对城市的设计、建设、管理等进行综合研究。此类机构我们可以与之交流合作，以收“他山之石，可以攻玉”之效。

（四）重温“十个没有”和“十个如果”，为实现中国梦而进行新的长征

最后，我想引用一个目前在北京等地热传的典故：面对中国目前的现实，我们共同温习毛泽东的“十个没有”和邓小平的“十个如果”，以期得到有益的启发，包括对城市治理的启发。

1940年2月1日，毛泽东曾在延安民众讨汪大会的讲演中颇为自豪地说：“这里一没有贪官污吏，二没有土豪劣绅，三没有赌博，四没有娼妓，五没有小老婆，六没有叫化子，七没有结党营私之徒，八没有萎靡不振之气，九没有人吃摩擦饭，十没有人发国难财。”这种纯洁而高尚的党风，直接推动着中国革命胜利前进。

新中国成立后，毛泽东提出进京赶考，不学李自成，号召“两个务必”，要求全党时刻保持清醒头脑，迅速荡涤旧中国遗留下来的污泥浊水，并将“十个没有”扩展到全国。新中国的建立，在东方的地平线上出现了中国历史上唯一一个人民当家作主的国家；中国的凝聚力空前增强，中国人的爱国热情空前高涨，中国人的创造力空前提高，中国人民面对西方国家的封锁更加团结。中国人民在中共领导下独立自主，自力更生，奋发图强，艰苦奋斗，到1976年毛泽东逝世，中国已经发展成为一个虽然不富裕，但以铮铮铁骨和可观实力可与美、苏并列的国家，自立于世界民族之林，扬眉吐气。这“十个没有”对中国历史上几千年来少数人统治多数人的历史进行了彻底颠覆，这“十个没有”让中国虽不富裕但成为路不拾遗、夜不闭户、人民幸福指数很高的国家，这“十个没有”让西方各国感受到了中国在世界上举足轻重的作用，这“十个没有”可让中国总理自豪地说中国一无外债、二无内债、到20世纪末中国将实现四个现代化，这“十个没有”现在读起来仍然让人感到十分亲切，十分自豪，回味无穷。

毛泽东给我们留下的“十个没有”的共和国，为我们后来的改革开放提供了高尚的精神财富和基本的物质基础。邓小平同志以政治家的宽阔胸怀，高举毛泽东思想的旗帜，倡导和设计改革开放，从检验改革开放成败的高度提出了“十个如果”，以防患于未然，防止别有用心的人借改革开放之名将中国引入歧途。这里，让我们重温邓小平的“十个如果”。

“如果走资本主义道路，可以使中国百分之几的人富裕起来，但是绝对解决不了百分之九十几的人生活富裕的问题。”

“按照现在开放的办法，到国民生产总值人均几千美元的时候，我们也不会产生新资产阶级。基本的生产资料归国家所有，归集体所有，就是说归公有。”

“如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”。

“如果产生了什么新的资产阶级，那我们就真是走了邪路了。”

“但风气如果坏下去，经济搞成功又有什么意义？会在另一方面变质，反过来影响整个经济变质，发展下去会形成贪污、盗窃、贿赂横行的世界。”

“如果走资本主义道路，可能在某些局部地区少数人更快地富起来，形成一个新的资产阶级，产生一批百万富翁，但顶多也不会达到人口的百分之一，而大量的人仍然摆脱不了贫穷”。

“我们实行的是社会主义的分配制度，我们的人均四千美元不同于资本主义国家的人均四千美元。特别是中国人口多，如果那时十五亿人口，人均达到四千美元，年国民生产总值就达到六万亿美元……就表明社会主义优于资本主义。”

“如果搞资本主义，可能有少数人富裕起来，但大量的人会长期处于贫困状态，中国就会发生闹革命的问题。中国搞现代化，只能靠社会主义，不能靠资本主义。历史上有人想在中国搞资本主义，总是行不通。我们搞社会主义虽然犯过错误，但总的说来，改变了中国的面貌。”

“如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子。”

“如果富的愈来愈富，穷的愈来愈穷，两极分化就会产生，而社会主义制度就应该而且能够避免两极分化。解决的办法之一，就是先富起来的地区多交点利税，支持贫困地区的发展。”

这“十个如果”，是邓小平同志作为改革开放的“总设计师”在自己生命的最后阶段为中国留下的语重心长的嘱咐，是邓小平理论中的基本原则之一。他的这一系列理论假设，绝不是随意而空洞的政治预言，而是他从自己丰富的社会主义革命与建设实践中生发出来的忧患意识，是他的“警世恒言”，是他晚年对中国改革开放的伟大实践中总结出来的极其宝贵的经验。凡事预则立，不预则废。伟哉，邓公！小平同志永远活在人民心中。

“现在，我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标，比历史上任何时期都更有信心、有能力实现这个目标。”习近平总书记在中央纪念中国工农红军长征胜利80周年大会上发表的重要讲话中指出：“长征胜利启示我们：只有掌握科学理论才能把握正确前进方向；只有立足实际、独立自主开辟前进道路，才能不断走向胜利。”“改革是决定当代中国命运的关键一招，我们必须坚定不移高举改革旗帜，坚决冲破思想观念束缚，坚决破除利益固化藩篱，坚决清除妨碍生产力发展和社会进步的体制机制障碍，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。创新是引领发展的第一动力，我们必须解放思想、实事求是、与时俱进，坚定不移推进理论创新、实践创新、制度创新以及其他各方面创新，让党和国家事业始终充满创造活力、不断打开创新局面。”让我们在长征精神感召下，为国家治理以及城市治理现代化乃至实现中华复兴的中国梦而贡献自己的绵薄之力。