第一章 导论

第一节 选题背景与意义

一 地方公务员通用能力框架及能力激发研究的背景

（一）政府机构能力亟待提升，省直机关与市县乡公务员能力标准亟待细分

发展经济学的最新理论认为，地方政府的“机构能力”差异决定了处于大体类似发展水平的国家或区域的发展实绩差异。地方政府“机构能力”的本质是使地方政府具备制定出切合地方实际的政策，有效地推行和贯彻这种政策，并最终持续稳定地将这种政策引向深入的能力。显然，地方政府的“机构能力”由地方公务员具体承担，地方公务员个体能力是地方政府“机构能力”的微观基础。

公务员的个体能力与地方政府整体的“机构能力”并不等同，但公务员个体能力的高低直接决定“服务型”政府的效率和质量。在提高地方政府“机构能力”的过程中，我国地方公务员队伍中的部分人员出现了不同程度的心理恐慌，地方公务员能力建设已经上升到了国家战略和竞争力的高度，并成为目前我国公务员制度改革的核心内容之一。

我国在公务员能力建设方面已经进行了卓有成效的探索和实践。2003年人事部出台的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》指出，我国公务员需具备九种通用能力，包括政治鉴别能力、公共服务能力、依法行政能力、应对突发事件能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力等。

以九种通用能力为基础，理论界进行了大量实证研究，部分省市也尝试进行了理论拓展和政策创新。例如，上海市于2004年根据不同层次、不同岗位的要求，构建了上海市国家公务员的三级指标体系；深圳市于2005年构建了深圳市公务员能力标准框架和要素体系；湖北省在2009年提出了公务员应具备的八种能力，即推动科学发展的能力、应急和谋远的能力、创造性工作的能力、统筹协调的能力、团结和谐的能力、廉洁从政的能力、化常为专的能力、服务基层与服务企业的能力。

上述实践和研究是开创性的，但总体而言，地方公务员的通用能力建设还存在诸多不足，需要进一步完善。

首先，我国目前通用的公务员能力框架过于笼统，所包括的能力要素过于抽象，不够细，可操作性差。能力要素界定了能力指标的内涵和外延，是地方公务员能力建设指标的直接来源。相对于美国高级公务员五大模块、近30个能力要素的指标体系而言，仅仅包括政治鉴别能力、依法行政能力等九个能力要素的我国公务员通用能力框架显然有待进一步细化和丰富。由此引致的问题之一就是，到目前为止各级政府在公务员考录过程中还无法做到根据不同的职务体系考测不同的内容，在考试内容设计上“重文轻理”的倾向浓厚，测评实质上更偏重于知识而非能力。

其次，我国目前为各级公务员提供的能力框架基本上是通用型的，没有考虑行政机构公务员与市县乡公务员能力的层次性与类别性。办事员、科员、局长、部长都适用此九项能力架构，机关内的科长与乡镇镇长的能力要求也没有体现出差异。实践中，省直行政机构与市县乡公务员能力标准存在重大差异，不同机构同样级别的岗位或相同机构不同级别岗位的能力指标亟待完善和建立。

最后，地方公务员能力框架及能力要素划分的标准并不一致，能力要素确定或分解的理论依据并不明确。例如，国家人事部公布的公务员九项通用能力框架中的“调查研究能力”突出了对地方公务员了解实际情况能力的要求，但该能力要素又与九项能力中的其他指标，如公共服务能力、依法行政能力等存在一定的交叉。同时，实践中北京、上海、武汉等各地方政府对当地公务员能力框架的界定存在较大差异，也从另一个侧面验证了公务员能力确定依据和分解技术的匮乏。

因此，我国公务员能力建设亟待解决的问题包括：如何合理对公务员的职类进行划分，如何确立、论证不同类型公务员的任职资格或任职标准。

（二）公务员能力及能力建设的样态亟待识别

一方面，通过公务员招录政府机构每年甄选一大批本科、硕士和博士人才进入公共部门。2010年、2011年和2012年国家公务员招录的录报比分别为59∶1、59∶1和53∶1; 2014年公务员国考最终152万人通过审核，报录比则达到了77∶1，创历史新高。2016年的公务员总报名人数则超过128万，对比招录的27817人，总竞争比达46∶1。

另一方面，公共部门存在大量的忙闲不均现象，部门之间、岗位之间普遍存在人浮于事、职责不清、相互推诿等问题，同时又存在报酬均等、按资排辈、缺乏退出机制等现象，导致公务员队伍的工作积极性普遍不高、人才能力浪费严重。

亟待探讨和考察的问题包括：公务员岗位的任职资格或任职标准是什么；公共部门每年招录的人才是否符合岗位的需要；大量层层筛选出来的硕士、博士是否“人岗匹配”；这些人才在公共部门中的能力发挥程度如何；什么因素影响了公务员能力的发挥；目前的公务员考核、薪酬激励、职业发展激励等措施能否促进公务员能力的发挥，如果不能，根源是什么，如何进行制度和政策的优化。

（三）八项规定、反腐倡廉背景下公务员能力激发的动力机制亟待建立

2012年12月中央整顿党风、惩治腐败八项规定，以及2013年反“四风”（形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风）等政策出台之后，公务员的收入水平、工作氛围和工作行为都出现了新的变化。

目前在各种政策和反腐败措施的约束下，公务员队伍中办事时的“吃拿卡要”和“体制外”消费现象大大减少。进入公务员队伍的群体，往往是大学中最优秀的人才，微薄的收入与较高的社会地位、审批权力严重不相称的心理落差，往往导致其心理失衡，产生“公务员是高风险职业”等思想，以及消极怠工（如不愿多管闲杂事、不愿多惹麻烦事）, “为官不为”, “宁愿不做事、只要不出事”，不作为、慢作为、乱作为，庸、懒、散等消极的工作行为。

显然，在政府职能并没有彻底转变，公务员岗位职责弹性较大等背景下，部分公务员往往觉得自己的工作态度已对得起工资，把自己的工作态度、工作行为与工资福利相挂钩，产生了“不干事、不贪污、不犯错”就是好官等心态。那么，在八项规定、反腐倡廉背景下公务员能力的有效激发机制有哪些？目前的政策设计有哪些弊端？这些政策与制度供给与公务员的实际需求有何差异？如何基于公务员自身需要的视角进行公务员能力激发的激励因素设计？

二 地方公务员通用能力框架及能力激发研究的意义

（一）理论意义

（1）建立省直机关公务员和市县乡公务员通用能力框架和标准体系，丰富公务员任职资格体系。本课题在国家公务员九项能力框架和上海、深圳等地公务员能力建设的基础上，拟基于大量一线调研数据，探索建立省直机关公务员（厅级、处级、科级、科员及以下）的通用能力框架和能力标准，以及市县乡公务员的通用能力框架和能力标准。

（2）建立地方公务员能力样态测查体系。本课题将基于地方政府的一线调研数据，建立地方公务员能力测查的指标和标准体系，并以H省为例，测度该省省直机关公务员能力的样态及其与岗位的匹配情况。

（3）研究公务员通用能力框架与能力激发的对接技术，建立地方公务员工作动力的理论和方法体系。本课题基于能力激发的视角，在探讨地方公务员招录管理、绩效考核、薪酬激励和廉政年金激励的基础上，以中部三省的调研数据为依据，为地方公务员招录、公务员绩效考核、薪酬与职业年金激励的优化提出建议。

（二）现实意义

（1）为地方政府（包括省直机关及市县乡政府）公务员能力建设实践提升提供理论支撑。本研究在科学调查的基础上，结合扎根理论的分析工具，按照分层要求、分类指导的原则构建地方公务员省直机关，以及市县乡公务员通用能力席位标准体系，提高了可应用于实际的地方公务员能力建设体系的可操作性。

（2）本研究中关于地方公务员通用能力框架在公务员甄选与考试中的应用研究为提高公务员选录和“人岗匹配”的准确性提供参考。本研究分析了地方公务员队伍中“基于公共精神和岗位职责转换为岗位通用能力框架”“基于岗位通用能力框架转换为面试测评指标”的“两个转换”技术，以及胜任力模型在地方公务员甄选考试中的具体应用。

（3）本研究中关于地方公务员“能 +绩”考核问题的实证研究成果对于指导公务员能力的提升具有一定的参考价值。其中，本研究中运用的绩效管理理论、德尔菲法和层次分析法构建的地方公务员“能+绩”的绩效评估体系，是对公务员能力在公务员管理实践应用中的延续和深化，这在一定程度上支撑了地方公务员通用能力建设理论。

（4）本研究中关于地方公务员薪酬差距、津补贴差距的现状、问题，以及薪酬与公务员能力激发的关系，能力激发视角下地方公务员对公务员薪酬制度的一线需求等，为国家和相关部门公务员工作动力管理政策的出台提供一手材料。公平的收入分配能够强化公务员对本职工作的认同，提高公务员队伍的工作效率和工作积极性。本研究基于一线调研数据，对行政机关公务员内部不同机构之间，以及部门不同级别岗位之间不合理的津补贴差距进行了识别和评估，试图回答“差距有多大，多大为合理，如何去调控”三个大问题，从而为地方公务员薪酬和津补贴制度改革提供理论支撑，对研究制定有关政策具有重要的参考价值。同时，本成果探讨公务员薪酬在企业中“相当人员”的界定方法，并评估公务员货币工资与津补贴累加后可比名义薪酬外部公平的实现程度，为建立我国公务员薪酬水平调查比较机制提供依据。

项目研究不仅有助于识别、评价行政机关公务员薪酬中的各类不合理差距，而且对指导行政机关公务员能力建设，以及高校、医院等事业单位的薪酬制度改革实践也具有一定的意义。