第二节 地方公务员通用能力框架与能力外在激发的四大路径

从横向来分析，公务员的能力建设包括两大维度，即通用能力框架体系和能力激发体系。通用能力框架体系是能力管理的基础和前提，能力激发体系是能力的激发和驱动，二者相辅相成。

一 地方公务员及地方公务员通用能力框架

（一）公务员与地方公务员

根据1993年4月国务院第二次常务会议通过的《国家公务员暂行条例》，我国自1993年10月1日起开始正式实行公务员制度，国家公务员是指我国各级国家行政机关中除工勤人员以外的各类工作人员，即各级国家行政机关中的工作人员。各级国家权力机关、审批机关和检察机关的工作人员不在国家公务员之列。非国家机构中的工作人员，如党的系统、各民主党派、各企事业单位、各社会团体的人员也不在国家公务员之列。另外，各级国家行政机关中的工勤人员因不行使国家行政权力也不属于公务员范围。

2006年起实施的《中华人民共和国公务员法》对国家公务员的范畴进行了更为明确的界定，该法第二条明确指出，纳入国家公务员范畴必须具备三种条件，即依法履行公职、占用行政编制、工资福利由国家财政负担。

从以上分析可以看出，符合上述三个条件的机构或个体工作人员都可以纳入国家公务员的范畴。依据所属机构的性质差异，公务员可以划分为中央国家机关公务员和地方国家公务员。中央国家机关公务员包括中央、国家机关以及中央国家行政机关派驻机构、垂直管理系统所属机构机关的工作人员；地方国家公务员则是指省市县乡等地方各级党政机关、派驻机构、垂直管理系统所属机构机关的工作人员。地方公务员是本研究的主体对象。

（二）地方公务员通用能力框架

公务员通用能力框架是指公职人员为了完成公共部门的相关职责而应该具备的知识、通用能力、专业能力、经验和个性特质的综合。

实践中对“外联”岗位与内部管理岗位能力素质的要求是不可能相同的，出于统一管理和便于操控的考虑，在管理实践中，中央政府和地方政府比较关注和着力建设的往往是各级公务员的通用能力体系。本书的研究对象也主要限定为地方公务员的通用能力。

在我国人事部2003年出台《国家公务员通用能力标准框架（试行）》的基础上，各地方也在考虑各自区域特征的情况下，对本区域的公务员通用能力指标和标准进行了界定，其中典型的代表有上海市、深圳市和湖北省等。

2004年前后，上海市建立了上海市公务员三级能力指标模型。其中，一级指标涉及工作态度、思考能力、管理能力等，二级指标和三级指标依据不同的职位而有所差异。

2005年前后，广东省深圳市建立了十二个能力模块的公务员能力指标和标准体系，其在国家公布的公务员九项通用能力指标的基础上，增加了外语交流与跨文化沟通能力、国际惯例认知能力，以及现代化信息处理能力三项指标。

2009年底，湖北省在借鉴上海市和深圳市公务员能力建设经验的基础上，提出了公务员“能力席位”的理念。湖北省公务员“能力席位”实质上是一套公务员通用能力指标体系，共包括八项能力，即统筹协调的能力、推动科学发展的能力、廉洁从政的能力、团结和谐的能力、创造性工作的能力、服务基层与服务企业的能力、化常为专的能力、应急和谋远的能力。

二 地方公务员通用能力框架与能力外在激发的四大路径

（一）地方公务员通用能力激发的动力体系构成

本项目所指的地方公务员通用能力激发的内涵包括两个方面：一是促使地方公务员提升个人的通用能力，二是促使个体提高后的通用能力得到充分的发挥或激发。

实践中，简单地从薪酬和绩效两个方面说明能力激发动力体系是不完整的。公务员通用能力或胜任力有内在和外在两个方面，薪酬和绩效考核可能会起到“激发”的作用，但只是部分作用。从个体角度分析，公务员通用能力激发的动力体系应包括内在激励和外在激励两个方面。外在的能力激发体系或路径包括奖罚和约束管制措施等。内在的激励体系包括自我的内在激励，如成就动机、事业心等，以及组织的内在激励，包括信任、认可、参与决策、工作具有挑战性和价值、能力提升与职业成长等非物质报酬。

显然，自我成就激励以及组织提供的内在报酬激励属于地方公务员通用能力激发的另一大分支。但因研究的主题偏重以及研究的周期有限，本研究研究和关注的重点是公务员能力激发的外在报酬领域。

外在报酬激励是本研究的主题，涉及公务员的“人岗匹配度”测查、公务员的遴选和考试、绩效考核、薪酬奖罚和廉政型职业年金支付等。

（二）地方公务员通用能力外在激发的四大路径及其内在逻辑关系

地方公务员通用能力外在激发的四大路径，即地方公务员“人岗匹配度”测查，地方公务员遴选与考试，地方公务员绩效考核，地方公务员薪酬福利激励之间具有相互支撑、相互促进的双向关系。

公务员通用能力外在激发的四大路径的内在逻辑关系见图1-1。

1．路径一：地方公务员通用能力与公务员“人岗匹配度”测查

“人岗匹配度”测查是促使地方公务员提升通用能力和激发通用能力的路径之一。

一方面是因为地方公务员的“人岗匹配度”测查的指标和题目直接来源于地方公务员的通用能力框架和指标；另一方面是因为地方公务员的“人岗匹配度”测查的分数可以直接向公务员传递能力高低的结果，以及进一步提升通用能力的压力。

2．路径二：地方公务员通用能力与地方公务员的遴选考试

遴选与考试是促使地方公务员提升通用能力和激发通用能力的路径之二。

首先，地方公务员通用能力是公务员遴选与考试的基础依据。在公务员遴选中，必须以能力素质标准为基础，测评试题对应岗位能力指标，试题分值对应该能力指标权重，选拔系统即能力测评系统，公务员的通用能力框架和标准直接决定了公务员测评与遴选中“测评什么”和“如何测评”的问题。

其次，地方公务员遴选与考试的结果会反过来影响公务员的岗位通用能力指标、标准的修订。公务员测评与遴选的结果具有“检验”效应和“榜样”效应。

“检验”效应是指公务员遴选与考试结果会反向验证公务员的通用能力框架和标准的信度，以及基于通用能力框架和标准的试题和面试设计是否测试出了应试者的真实能力。

“榜样”效应是指公务员遴选与考试结果的科学性、公平性会成为一个“指挥棒”，引导各类公务员岗位应聘者提供符合岗位能力框架、能力标准的能力要素。这一过程会在无形中影响有晋升机会或职位调动的在职公务员以及有意愿进入公务员队伍的人员的能力培养和能力发挥。

3．路径三：地方公务员通用能力与公务员绩效考核设计

地方公务员的绩效评估实际上是一般绩效管理理论在公共部门的应用与演变。个人绩效就是指公务员在工作过程中所表现出来的与组织目标相关的并且能够被评价的工作业绩、工作能力和工作态度。其中，关于地方公务员的“能”和“绩”的考核，以及考核结果与公务员自身利益（如晋升、工资调整、处罚等）的关联，是促使地方公务员提升通用能力和激发通用能力的最主要路径。

首先，在地方公务员的“德能勤绩廉”的考核指标体系中，公务员通用能力指标直接决定了“能”的指标框架和指标权重。

其次，能力是结果绩效（即地方公务员考核中的“绩”）产生的前提和基础。剔除个人的工作意愿或工作动机因素，能力越高的公务员个体，其产生高的结果绩效的可能性越高；反之，则越低。

最后，绩效考核会同时反作用于地方公务员通用能力的激发和提升。公务员绩效考核中关于“能”的考核会直接促使公务员提高个体的通用能力，而关于“绩”（结果）的考核也会通过业绩标准的不断提高而促使个体不断提升能力、发挥能力。

4．路径四：地方公务员通用能力与公务员薪酬、津补贴、“廉政”型职业年金设计

（1）地方公务员的通用能力高低会影响个体工资水平。

首先，在地方公务员“职务工资”+“级别工资”的薪酬体系中，能力较高的公务员职位或职务往往较高（通过职务或级别晋升薪酬等级），并因此可以获得较高的薪酬待遇。

其次，基于能力的地方公务员“级别工资”的宽带薪酬的设计原理可以使那些即使无法通过职位或职务升迁获得激励的个体薪酬获得增长，即宽带工资可以通过员工个体在薪酬横向范围上的增长，来回报员工对组织的贡献。其路径主要是“评优”或“工龄满两年”可以自动晋升一个薪酬档次（通过考核或工龄晋升薪酬档次），最终使公务员的工作努力能够得到组织的认同和奖赏。

（2）地方公务员工资和津补贴的高低和公平程度会直接影响个体能力的提升和发挥程度。

首先，地方公务员工资过低会导致高素质公务员的流失。在实践中，公务员的工资水平，尤其是具有高素质人力资本领导干部的工资决定是否正确、公平、合理对政府机构人力资源管理影响巨大。处于劳动力市场买方垄断地位的政府机构可压低工资水平。但是，如果政府机构工资过低不足以吸引高人力资本的员工，或者说公务员离职的原因是工资水平缺乏竞争力，就会导致政府机构组织绩效低下。

其次，即使不流失的高素质公务员也可能会因为工资不公平而“为官不为、为官乱为”。

在实践中，我国地方公务员的薪酬管理比较简单。薪酬结构、薪酬水平、薪酬支付等方面中央政府依托《中华人民共和国公务员法》和各种地方政策都进行了严格限定，灵活变通的空间很小。在严格薪酬管制的背景下，薪酬公平就成为公务员薪酬管理关注的焦点或核心了。

实质上，地方公务员薪酬设计的理想目标是在地方公务员和企业相当人员之间，以及公务员队伍内部实现“同工同酬”。在实践中，“同工同酬”可以分解为三个层次：一是薪酬外部公平，即公务员与企业中从事同样或“相当”工作的人所得报酬间的公平性；二是薪酬内部公平，即公务员队伍中从事不同职位、不同级别工作的人所得报酬间的公平性；三是绩效薪酬公平，即公务员队伍中具有相同或类似生产要素贡献率的员工所得的不同报酬间的公平性。在上述三类公平中，外部公平是目前公务员工资制度引起社会争议的主要根源；内部公平和绩效薪酬公平则是影响公务员队伍能力发挥的主导因素，也是目前发达国家改革公务员工资制度的重点。

美国心理学家约翰·斯塔希·亚当斯（John Stacey Adams）于1965年提出了公平理论（即社会比较理论）。其核心观点是职员通过薪酬的“社会比较”（包括内部公平和外部公平比较，核心是职员对自己获得的报酬与其工作付出的比例与单位内部和外部人员的比例）和“历史比较”（纵向公平，即职员对自己获得的报酬与其工作付出的比例与其过去的比例进行比较），做出公平与否的判断。

实践中，公平感会直接决定地方公务员的工作动机和职场行为，即在某种程度上，动机的激发过程实际上是公务员与同事或他人的收入、付出进行均衡比较，进而做出公平与否的判断，最终决定工作行为的过程。就公务员薪酬而言，薪酬公平是影响职员积极性与能力发挥的核心因素。在实践中，公务员工作积极性的高低与其获得的薪酬多少有关，更与其对获得报酬的公平感有关。

显然，如果地方公务员个体在心理上产生薪酬待遇不公平的感受，其可以通过多种方式实现“自我的心理均衡”。对地方公务员而言，实现“心理公平”的最好方式是在工作中不作为、“慢作为”。对中高层公务员而言，实现“心理公平”的最好方式则是在工作中索贿受贿等。国际货币基金组织（IMF）的一项研究报告显示，发展中国家政府部门收入偏低与发展中国家普遍存在的贪污现象有显著相关性。

课题组在调研中发现，样本地区的公务员之所以忽略了薪酬的“外部公平”（即与社会上相当岗位的员工薪酬相当，同工同酬），一方面是在中央“八项规定”出台之前，地方公务员可以通过社会地位较高、在职消费、隐形福利、社会资源互换等多种路径弥补其物质收入的外部不公平；另一方面是因为《中华人民共和国公务员法》虽然规定了公务员应该通过外部市场的薪酬调查与比较实现与企业相当岗位员工的“同工同酬”，但问题在于与公务员同工同酬中的“同工”如何界定，相关政策并没有从理论和技术层面做出令人信服的说明和解释，企业中“相当人员”或“中产阶层”的内涵如何界定，公务员和企业“相当人员”的薪酬差距如何评估等都是抽象和模糊的。

（3）地方公务员“廉政”型职业年金设置会直接影响个体能力的提升和发挥程度。

“廉政”型职业年金是为了防止公职人员在任时的渎职和腐败行为而设置的类似于养老金的事后奖罚机制。这种制度在新加坡、中国香港等国家和地区已经实施多年并且比较完善，香港当地廉洁勤政的公务员在退休后可以获得约500万港元的廉政年金奖励。反之，如果在职期间或退休后被发现有渎职和贪污腐败行为，则失去领取该笔廉政年金的资格。广东省江门市曾经推行过类似的政策，但因种种政策限制和实施阻力而消亡。

在2015年前后我国实施公务员养老金并轨以及设置公职人员“职业年金”（单位缴纳8%，个人缴纳4%，统一划入个人职业年金账户）的制度背景下，我国实施“廉政”型职业年金的时机和条件已经成熟。

“廉政”型职业年金的奖罚对象应该包括两个方面：一是廉洁，二是勤政。公务员只有同时满足这两方面的条件，才能领取。目的是解决公务员“为官不为”“为官慢为”“为官乱为”等问题，建立和完善“不能贪、不敢贪、不愿贪”的防腐机制和能力激发机制。

总之，公务员通用能力标准是公务员招录、选拔的依据，是绩效考核的指标来源，也是薪酬激励的对象和重要条件。公务员通用能力和动力激发体系直接相互作用、相互支撑，二者的关系是公务员管理科学化的基点和主线，也是公务员管理科学化的突破口和重要基础。