第一节 云南省面向东南亚、南亚高等教育对外开放政策

高等教育政策是指引高等教育发展的路线图，云南省高等教育面向东南亚、南亚全面开放具有多方面优势。在中国加入WTO和实施“一带一路”重大倡议的背景下，云南省委、省政府审时度势出台了诸多推动高等教育“走出去”“引进来”的政策，特别是面向东南亚、南亚全面开放的高等教育政策。运用政策科学解读云南省高等教育面向东南亚、南亚对外开放的重要政策，对其进行全过程全要素剖析，可为制定新的高等教育国际化政策方案和解决途径提供参考。

高等教育政策是指引高等教育改革发展的蓝图，是国家政策的重要组成部分，特别是高等教育国际化政策，既为高等教育国际化指明了发展方向，也为高等教育国际合作与交流保驾护航。政策分析是对政策的调研、制定、分析、筛选、实施和评价全过程进行研究的方法和技术的统合，又称政策科学（Policy Science），其核心问题是对备选或已出台政策的背景、效果、优劣等进行模拟分析和综合评价，进而为政策的修订或废止、新政策等的出台提供决策信息。高等教育国际化是我国的一项重要改革开放战略，也是“一带一路”倡议的重要动力，必须加强高等教育国际化相关政策研究，利用政策研判和预判技术，提前规避高等教育国际化的有关风险，确保我国高等教育国际化始终处于稳健发展的轨道上。

一 云南面向东南亚高等教育开放政策的历史扫描

高等教育国际化是后发达或欠发达地区实现“后来居上”战略目标的捷径。在国家第一轮西部大开发政策的指导下，在国家相关部门的推动下，云南省迅速将高等教育国际交流与合作的工作重心向周边国家转移。2006年7月，云南省委、省政府召开了云南省高校实施“走出去”战略工作会议，会议出台了中共云南省委、云南省人民政府《关于加快推进高等院校实施“走出去”战略，提高高等教育国际化水平的若干意见》（简称《高等院校实施“走出去”战略意见》），明确了云南省高校实施“走出去”战略的指导思想、目标和任务。2012年10月，《国家发展和改革委员会关于印发云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡总体规划（2012—2020年）的通知》（发改地区〔2012〕 3422号）正式出台，为云南省建设中国面向西南开放桥头堡增力提速。国家“桥头堡”战略规划的相继出台力图在新的历史起点上、新的发展机遇下，不断开创云南省改革开放和社会主义现代化建设新局面、不断推动云南省面向东南亚、南亚开发开放迈上新台阶，通过教育现代化带动人才国际化、通过信息化带动工业化推进农业现代化，在打造西部民族高等教育国际化桥头堡、面向东南亚国际化人才桥头堡的基础上，最终把云南省建设成为中国面向西南开放桥头堡、国家兴边睦邻桥头堡、边疆脱贫致富奔小康桥头堡、西部社会经济第五增长极。2015年1月，习近平总书记来到云南省，针对云南省经济社会发展相对滞后而地缘优势突出的状况，提出“民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”三个新定位，为云南省描绘出“主动服务和融入国家发展战略，闯出一条跨越式发展路子来”的美好蓝图。同时，习近平总书记要求，要把云南省科教资源利用好，扎扎实实地走出一条创新驱动发展道路，努力成为沿边改革开放的“窗口”和“试验田”。

随着国家“一带一路”和长江经济带等建设的不断深入，云南省正从对外开放的边缘、末梢，转变为扎实深入全面开放的前沿、中枢，成为国家“南向”战略实施的连接点和交汇点。为全面贯彻落实习近平总书记“将云南建设成为对外开放新高地”的指导思想，2015年，云南省通过加强南亚、东南亚小语种人才培养体系建设、出台《关于推进云南省国门大学建设的实施意见》、加强云南华文学院和滇西应用技术大学建设等工作，强化东南亚、南亚辐射中心建设支撑。但是，由于当前云南省高校的发展定位和人才培养模式与“一带一路”重大倡议建设需求还存在一定差距，云南省高校在南亚、东南亚区域共同体建设中的“智源”地位还有待提高。因此，应加强云南省高等教育对外开放政策研究，高强度支持云南省高等教育系统围绕国家“一带一路”和长江经济带等建设的需求，专注于政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、党的建设、生态文明建设和国际关系发展中的重大问题研究与共性关键技术研发，更好地服务于党和政府的战略决策与政策制定，不断增强云南省高等教育对外开放度，特别是代表中国在东南亚、南亚、西亚等区域共同发展中的“贡献度”和“话语权”。

二 云南省面向东南亚高等教育开放政策分析

改革开放38年来，云南省经济社会的全面改革开放经历了与全国相似的道路，但云南省教育特别是高等教育的对外开放走出了与全国相异的道路，不但出台了2个对于云南省高等教育“走出去”“引进来”战略具有划时代标志的文件——《云南省接受外国学生管理暂行办法》，中共云南省委、云南省人民政府《关于加快推进高等院校实施“走出去”战略，提高高等教育国际化水平的若干意见》，还出台了一系列保障高等教育“走出去”“引进来”战略的重要法律法规和政策措施。其中，2014年9月23日，云南省人民政府印发《滇中城市经济圈一体化发展总体规划（2014—2020年）》; 2015年3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》; 2015年9月7日公开发布的《国务院关于同意设立云南滇中新区的批复》;2015年10月24日颁布的《国务院关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》（国发〔2015〕 64号）等，都对云南省面向东南亚、南亚高等教育开放政策和战略产生了重大影响。云南省高校应该利用滇中城市圈一体化和滇中新区建设机遇，推动滇中“4+1”城市大学圈的形成，通过云南省高校联盟组团“走出去”，扩大云南省高等教育系统在东南亚、南亚各国的知名度、影响力、美誉度和吸引力，扩大来滇留学生规模，提高来滇留学生层次，在东南亚、南亚高等教育市场中占据更大份额，在东南亚、南亚高等教育服务贸易领域拥有更大话语权。

（一）《高等院校实施“走出去”战略意见》分析

云南省高等教育国际化起步早、法规政策比较完备，但发展速度较慢、合作水平较低、标志性成果较少，“左邻”广西壮族自治区依托“中国—东盟博览会”已快步进入高等教育国际化强区、“右舍”贵州省依托“中国—东盟教育交流周”正在实现“弯道超车”，成为与东南亚、南亚交流合作的前沿。从国内高等教育国际化情况看，云南省与广西壮族自治区、贵州省形成了高等教育“走出去”战略的同质竞争，而与国内其他省市如广东、福建、海南、四川、重庆等形成了高等教育“走出去”战略的错位竞争，无论是从横向比较还是从纵向剖析来看，云南省高等教育“走出去”战略的综合竞争力（高校品牌、留学生规模、合作项目等）并不占据绝对优势。与此同时，英、美、日等发达国家利用自身高等教育强国和世界一流大学较多的优势，大规模进入东南亚、南亚合作或独立提供跨国（境）高等教育服务，其先发优势和比较优势是我国高校无法比拟的。而地处东南亚的新加坡、马来西亚等国家的高校亦利用自身天时、地利、人和等排外地缘文化优势大规模进入东南亚、南亚其他国家高等教育市场，与我国高校争夺留学生资源。在国内外高校面向东南亚、南亚纷纷强化“走出去”战略以提升高等教育国际化水平的多重压力下，特别是在建设成为中国面向西南国际大通道、世界汉语热等大时代背景下，为抓住中国－东盟自由贸易区建设和中国与东南亚、南亚国家全面合作的历史性机遇，加快云南省对外开放步伐，提高云南省教育对外开放水平，推进高等院校实施“走出去”战略，进一步促进云南省高等教育对外开放，提高云南省高等教育国际声誉和核心竞争力，中共云南省委、云南省人民政府适时出台了《关于加快推进高等院校实施“走出去”战略提高高等教育国际化水平的若干意见》，核心内容主要包括“五大部分二十一款”，力图通过更大的政府政策支持和资金激励力度，以激励云南省高校胆子更大一点、步子更快一点“走出去”“引进来”。

《高等院校实施“走出去”战略意见》具有独特时代要求与价值。第一，明晰云南省高校“走出去”的新职能。国际化（文化交流）是高校教学、科研和社会服务三大传统职能之外的新职能。云南省高校多年来，一直努力不懈地配合国家战略需要，扩大国际交流辐射面，提升高等教育品质，更好地为国家建设面向西南开放“桥头堡”战略服务。因此，传统意义上的大学功能应重新审视和思考，大学自主开展国际合作与交流，在云南省高教系统中实现一个跨越。第二，提高国内外边疆危机应对能力和国际竞争力。云南省各高等学校，积极分析东南亚、南亚国家教育体制的优劣，总结东南亚、南亚国家高等教育运行的经验教训，因势利导，配合云南省委、省政府的战略规划，适时调整办学方向和人才培养规格，改革专业设置和课程内容，培养更能适应东南亚、南亚国际竞争环境的科技、管理、服务人才，为把云南省建成面向东南亚、南亚的亚太科技和人才中心之一奠定坚实基础。云南省委、省政府鼓励高校积极“走出去”，显然能提高云南省高校应对危机的能力。第三，凸显人力资源在云南省的核心战略意义。云南省是一个多民族多重欠发达地区，虽然地理区位优越，民族文化旅游和生物资源丰富，但是缺乏足够多的优质高等教育资源，也没有比较完善的全产业链经济体系。因此，适时出台“走出去”战略，有助于引导云南省高校放眼世界、开放办学、学习先进办学经验，最终提升云南省高等教育服务品质。第四，主动应对高等教育全球化挑战，以最好的教育、最好的大学支撑东南亚、南亚教育之都的塑造工程。完全可以利用呈贡大学城构建东南亚、南亚大学园区，向东南亚、南亚推广“环球校园计划”（Global Campus Plan），力图将云南省发展成为东南亚、南亚各国的学生，尤其是大湄公河次区域学生的教育服务枢纽。要超常发展民办教育服务业，使教育产业成为主要经济增长元素，成为实现云南省“两强一堡”战略的重要路径，更好地服务国家“一带一路”倡议。

《高等院校实施“走出去”战略意见》的出台和实施，从政策层面明确了云南省委、省政府对于云南省高等教育实施“引进来”向“走出去”战略转变的责任，对于云南省高校放下思想包袱、确定“走出去”重点、明确“走出去”模式、评估“走出去”效果起到了指导和加速作用，促使云南省高校在推进高等教育国际化方面发生了显著变化、取得了重大成果。当然，《高等院校实施“走出去”战略意见》出台于2006年，至今已过去11年，现在云南省高等教育国际化水平已大幅度提升，加之中国跃居世界第二经济大国的综合实力和东南亚、南亚国家的发展变化，必须对云南省高校实施“走出去”战略的指导思想、工作重点和具体措施等部分进行更新、充实，要与时俱进、长远规划。尽快解决比较核心的学分互换，学历、学位、课程互认，经费减免，质量监控，签证实习等问题。最后，要专门出台高等教育国际化评估指标体系和质量监控政策或条款，引导云南省高校从注重“走出去”“引进来”的规模转向注重“走出去”“引进来”的质量，力争做到规模与质量兼顾、公平与效益共生、输入与输出平衡，在维持较大留学生规模的基础上着力提高留学生教育质量，打造云南省高校中的东南亚、南亚名牌，世界名牌学科的专业和领域，具体而言，就是从注重扩大留学生规模、短期生数量、语言生数量等方面转向注重长期生、学历生、理工科类留学生的培养质量。

（二）《云南省接受外国学生管理暂行办法》分析

2001年中国加入WTO以来，特别是《教育服务贸易协定》签订以来，跨国办学、自然人流动、跨境教育支付、境内外教育消费等真的是“狼来啦”。招收外国留学生和外国学生有利于国家实施“睦邻友好，稳定周边”战略，有利于云南省经济建设和教育改革与发展，有利于为中国－东盟自贸区建设和“一带一路”倡议建设储备人才。为促进云南省招收留学生和外国学生工作的健康发展，进一步强化规范管理，云南省教育厅、云南省外事办公室、云南省公安厅充分借鉴教育部与外交部、公安部共同制定的《高等学校接受外国留学生管理规定》，于2003年5月21日联合出台了国内首个省级的《云南省接受外国学生管理暂行办法》，并经多次征求意见和修改后正式下发，成为云南省各高校管理留学生教育的重要参照。

云南省高等教育从整体上看，无论是从教育体制还是从课程设置上基本是中国模式，但又具有东南亚、南亚特色，比如一些小语种课程、印度瑜伽课程等。云南省的独特文化和历史决定了它不可能完全选择绝对的中国特色，而是先天就具有与东南亚、南亚山水相连、文化相因的渊源，云南省高校要取得更好的“走出去”战略成果，还必须充分发挥高校的东南亚、南亚特色。近年来，在知识经济和国际化浪潮冲击下，云南省委、省政府更是持续关注高等教育在保持经济竞争力中的作用，认为创造性、革新性均根植于高等教育，并制定了长期发展目标，力争使云南省成为东南亚、南亚大通道的教育中心。早在20世纪90年代末，云南省委、省政府就提出“科教强省”战略，提出高等教育发展的主要政策目标之一是将云南省高校做大、做强建成区域级高等教育中心，云南大学相继加入大湄公河次区域高等教育联合会、亚太质量网络联盟和东南亚高水平大学联盟。云南省委、省政府在全国率先出台省域高校外国留学生管理规定，不仅体现了云南省委、省政府对高等教育的充分重视和长远的战略考量，更隐含了云南省力争建成东南亚、南亚区域国际化大学圈这一不言而喻的高等教育发展方向和奋斗目标。另外，云南省委、省政府还提出了通过吸引在国内其他省份工作的云南人和外国人才来云南省从事教学、研发工作，希望在未来相当长一段时期内建成中国面向西南开放的教育中心、科技中心（包括国内外研究机构的分院和名校的分校或研究院），进一步增加云南省高校中理工科专业大学生数量（包括留学生）以扩大潜在的研究者规模等策略，来实现加强留学生教育和研发工作的政策目标。目前，这个目标正在实现之中，除了资金的投入，科技研发与应用、“互联网+”服务成为云南省高校除留学生之外新的生长点。

作为国内第一份省域外国留学生管理暂行办法，《云南省接受外国学生管理暂行办法》出台14年来，不仅对于规范云南省高校的留学生考试、招生、录取、教育教学、生活、签证等工作发挥了重要作用，更有助于引导云南省高校建设成最关爱学生的大学，在提供更好的留学生教育生活服务的基础上，探索比较完整的东南亚、南亚留学生人才培养模式，从而吸引更多的东南亚、南亚及其他地区留学生前来云南省留学，包括短期语言学习和较长期学历教育等。另外，《云南省接受外国学生管理暂行办法》也是云南省从高等教育国际化小省、弱省逐渐发展成为高等教育国际化大省、强省的重要积极因素。当然，如前所述，我们不可能指望一个14年前出台的政策能预计到当下及未来一段时期内云南省高等教育国际化的情况，即云南省面向东南亚、南亚高等教育“走出去”“引进来”的实际情况，因此，一方面，该“管理暂行办法”应通过云南省人民代表大会尽快将其升格为“管理办法”或“管理条例”；另一方面，应根据云南省高校外国留学生教育的发展情况，尤其是长期留学生增多、学历类留学生增多、理工类留学生增多的实际情况，与时俱进，借鉴中国其他省份先进的留学生管理经验，更新和补充“管理办法”，特别是预见性地考虑留学生在滇高校学习或培训的教学实践、学分互认互换、学历学位认证、勤工助学、就业深造等新管理条款，变“管理”为“服务”，促进云南省高校留学生教育的“提质增效”。

此外，还应全面贯彻云南省委、省政府《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》精神，扎实落实《推进共建“一带一路”教育行动》各项任务，认真执行《教育部与云南省人民政府开展“一带一路”教育行动国际合作备忘录》各项要求，助推云南省建设南亚、东南亚区域教育辐射中心进程，成为国家“丝绸之路”境外办学推进计划的先行先试者，率先建成中国高等教育全方位对外开放强省。