二 中国社会保险基金混合模式的制度偏差

1．“毕其功于一役”的制度设计

中国在建立社会主义市场经济的过程中，需要改革传统的社会保障制度。与智利等国社会保险制度的转换不同，中国社会保险制度改革面临两个基本任务。一个是配合社会主义市场经济体制，建立社会化的社会保障制度，完成从企业（单位）保险向社会保险的制度转换。这是不同于其他任何国家社会保障制度改革的一个重要特点。这个转换不属于现收现付模式或基金积累模式争论的范畴。如果说过去是现收现付的，这个转换也需要满足日益扩大的现收现付的需要。第二个任务就是建立包括基金积累制在内的多支柱体制，以符合经济发展与世界范围的社会保障制度改革潮流。中国自20世纪90年代以来逐步实行的社会统筹与个人账户相结合的混合制度（部分积累制），希望同时解决上面两个任务，即“双重”体制转换问题。

自20世纪80年代中期以来，中国经过改革试点的探索与理论总结，在1993年通过的中共十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出中国城镇职工基本养老保险与医疗制度，实行社会统筹与个人账户相结合的混合制度。按照这种思路，中国分别在不同城市按不同方式进行了混合制度的改革试验，形成了几十种改革类型。1997年和1998年国务院根据对各地改革类型的比较总结，分别出台了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》和《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，形成了中国城镇养老与医疗两大社会保险制度的基本框架。

社会统筹与个人账户相结合，是现收现付与基金积累相结合的混合模式的一种类型。它兼有现收现付模式与基金积累模式的一些特点。中国在城镇社会保险制度中把现收现付制与基金积累制结合在一起，其目的一方面为了完成社会保险“体制转换”的需要，使现有基金能够为没有积累的离退休人员提供基本保险；另一方面希望中国能够在经济增长与人口结构都处于黄金时代的20～30年内，使在职职工为自己积累一定的社会保险基金尤其是养老金，以减轻企业、财政负担并发育资本市场。这种“毕其功于一役”的制度设计，得到了大部分专家学者及决策者的认可。

与单纯的现收现付制或基金积累制相比，混合模式具有自己的运行机制。首先它要保证支付离退休人员（“老人”）的需要，其次要为现有在职人员（“中人”）提供基本养老金与部分个人积累，再次要为“新人”提供基本保险与完全个人账户积累（见图2-1）。

图2-1 中国社会养老保险金的给付途径示意

新制度对积累资金的保值增值问题提出了更高要求。实现“收支平衡”是社会保险基金运行的基本原则。部分积累制需要实现社会保险基金的两个“收支平衡”：一个平衡是保证统筹基金对现有离退休人员的资金支付，另一个平衡是实现积累资金的长期动态平衡。它要把横向平衡与纵向平衡结合起来，实现分阶段的收支平衡，早期筹资率高于支付率实现部分基金积累，即储备基金，以备人口老龄化高峰时期到来时，能够在一个相对较低的筹资比例上满足“支付高峰”的资金需要，防止出现社会保险基金的财务危机（见图2-2）。

图2-2 三类筹资模式保险费率变动示意

资料来源：赵曼著《社会保障制度结构与运行分析》，中国计划出版社，1997，第169页。

2．中国社会保险基金混合模式的制度偏差

中国社会保险基金混合制度，在某种程度上符合世界银行推崇的基金制理想与多支柱体制，但在具体制度上并不相同，容易导致运行机制与运行效果的巨大差异。

第一，过于看重“基金制”的作用。中国在制度框架中没有明确社会统筹与个人账户两者之间的主次关系。这意味着中国并不清楚要建立的新社会保险制度，是坚持社会统筹（现收现付）为主，还是倾向于发展个人账户（基金积累）。从社会统筹与个人账户的基金比例划分上，也看不出中国新社会保险制度的两个部分的主从关系。但是，中国混合模式中个人账户的比例偏大（见表2-4），可以看出中国社会保险基金模式的设计，对世界银行赞许的基金制度颇为青睐。但是，中国要完成社会保险制度的“双重体制转换”，还不具备短期内实现基金制的现实条件。这种制度上的模糊，不利于新制度的正常运行和可持续发展。

表2-4 中国基本养老保险与医疗保险的社会统筹基金与个人账户的比例划分

资料来源：根据国务院《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》（1997）和《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998）计算整理。

第二，中国社会保险制度设计对“转轨”成本问题重视不够，影响到个人账户（基金积累部分）作用的发挥，是个人账户形成“空账”的客观原因。比如设计养老保险制度方案时对历史债务问题估计不足，选择了先搞个人账户空账，再逐步补实的思路，结果导致个人账户“空账”问题。现在预支了未来的资金，如果不想办法解决，要么影响“统账结合”模式的制度设计，要么导致财务危机。目前养老保险制度要进行新的调整，否则难以为继。

第三，中国对“多支柱”模式的理解有偏差。在世界银行推崇的“三支柱”体制中，第一根支柱是现收现付的、公营的、以支定收的体制，主要是为那些低收入的老年人提供社会安全网。第二根支柱是强制性的、以收定支的完全积累制的，基金管理是私营性和竞争性的。第三根支柱是自愿储蓄和年金，提供补充性退休收入。第二根支柱（强制性个人账户），虽然来源是强制性的，但其性质类似个人储蓄，产权属于个人，经营管理由私营、可竞争的基金公司进行。但是我国没有明确两个基金之间的关系，更没有明确个人账户的产权归属，而是实行“统一”管理，相互连通，这为社会统筹基金挪用个人账户预留了制度漏洞。在社会统筹基金难以满足日益增长的支付要求的情况下，出现了统筹账户“无偿”挪用个人账户的现象。不仅个人账户难以做实、成为凭证式的“空账”，而且无法进行基金投资，不能保值增值，失去了“部分积累制”的积累作用，与最初的制度设计目标相差甚远。

第四，中国社会保险基金模式中个人账户（基金积累）部分的管理体制不顺，不利于投资增值。受资金支付压力与资本市场不完善等诸多因素制约，中国已经积累的社会保险基金投资渠道不畅，管理混乱，难以实现保值增值。总之，中国社会统筹与个人账户相结合的混合模式，表面上看与世界银行推崇的基金积累制与多支柱体制有类似之处，但实际上两者的运行机制与现实条件差异巨大。中国把两者混合在一起，在实践中产生了许多问题。