三 社会统筹与个人账户混合模式的实践难题

中国社会保险制度混合模式试图把“基金制”与“多支柱”体制有机结合起来。但是，我国新养老保险、医疗保险制度的框架，在一定程度上具备了“基金制”的外壳，却没有实施“基金制”的条件和管理体制；虽然具备了“多支柱”体制的形式，却偏离了“多支柱”的运行机制，从而导致了基金运行中的实践难题。

1．社会统筹基金入不敷出，养老保险个人账户空账运行

养老金支出是所有社会保障项目中支出规模最大的。人人都要面临年老问题，人口老龄化不断加大养老金的支出压力。目前我国社会养老保险虽然只覆盖城镇单位就业人员，但是其规模已经相当庞大（1999年离退休人员总数为3730万人，保险福利费总额3361亿元）。养老保险基金支付从“现收现付”转向“混合制”，历史债务成为养老金体制转换一大难题。由于养老保障体制的转换，相当规模的“历史债务”需要从养老保险社会统筹基金支付。支出的日益膨胀对社会保险统筹基金造成巨大压力。实行新养老保险制度以来，社会统筹基金部分日益入不敷出，只能挪用个人账户资金，这使实行积累制的个人账户无法保证足够的基金，只能是空账运行。据测算，1997年以来的个人账户“空账”已经达到2000亿元左右。1998年，全国养老保险基金总支出大于总收入（见表2-5）。长此下去，不仅个人账户面临巨大的财政危机，而且社会保险混合模式将面临巨大的制度风险。

表2-5 1989～1999年中国养老保险基金收支情况

资料来源：劳动部社会保险事业管理局编《中国社会保险年鉴（1997）》，中国人事出版社，1997，第17页；劳动和社会保障部、国家统计局著《劳动和社会保障事业发展统计公报》（1997～1999年度）。

2．社会保险名义费率太高，影响社会保险基金收入

为了保证巨大的资金支付需要，我国法定的城镇社会保险费率已经很高。随着人口老龄化的加快，缴费率的提高空间日益狭窄。1999年，我国城镇养老保险仅覆盖城镇从业人员总数的46.9%和应参保人数的55.9%。受经济滑坡、企业困难、征缴力度不够等因素的影响，已经参加社会保险单位与个人的收缴率也难以令人满意。比如广东省按狭义参保人数统计的收缴率，由1993年的96.9%下降到1999年的91%。经济落后地区拖欠社会保险费现象更普遍，问题更严重。许多地方的收缴率甚至只有70%。全国基本养老保险欠费达到360多亿元。按规定社会保险费用应从单位职工实际工资总额中扣除，事实上缴费工资与职工实际工资相差较大。广东省1999年企业养老保险月平均缴费工资为847元，经抽查发现，企业用于缴纳养老保险费的基数，只占职工实际工资总额的70%左右。世界银行1995年调查发现，中国城镇职工1994年实际养老保险缴费率大约只是工资总额的13%，而当年名义缴费率为23.5%以上（高于国际上大约20%的平均数），实际缴费率仅占名义缴费率的55.3%。

上述问题的存在，影响了社会保险基金的来源与收入的稳定。1999年城镇在岗职工平均工资为8346元，按照1.7亿人的覆盖面与国家规定的社会保险费率（平均大约为工资总额的38%～41%，其中养老为25%～28%，医疗为8%，失业为3%，工伤与生育各为1%）计算，我国城镇社会保险的收入规模将相当可观，总数应为5390亿～5813亿元。如果参保率、资金到位率和实际缴费率均达到90%以上，社会保险基金年收入也应为3773亿～4069亿元。但是，1999年全国社会保险基金收入只有2208亿元，仅占应缴费用的54%～59%，或者仅占名义缴费总额的38%～41%。由于社会基金实际征收数与实际支出数相差太大，中国不得不规定很高的社会保险征收费率，这又抑制了企业缴费的积极性。

3．社会保险基金管理十分困难，保值增值压力巨大

混合模式对基金管理提出了很高的要求。因为它需要精算“两个基金”的收支平衡，需要计算不同阶段的基金平衡，还需要管理风险巨大、安全性要求高的大量积累资金。受制度设计和管理体制不合理、管理经验缺乏、专业人才缺乏等因素的影响，我国社会保险积累资金的管理与保值增值问题日益突出：一方面管理混乱与资金流失问题严重，20世纪90年代中期违法动用、挤占、挪用社会保险基金上百亿元；另一方面矫枉过正，没有预留足够的基金投资渠道，基金增值率赶不上通货膨胀率或利息率（见表2-6），难以实现保值增值目的。

表2-6 1985～1999年物价指数、银行与国库券利率

资料来源：根据国家统计局《中国统计年鉴（2000）》第289、642页等资料整理。