四 经济大危机与金融制度的变革和重塑（1900～1933年）

20世纪初，银行业继续保持扩张势头。1896～1907年，州立银行的数量达到6000家，许多州立银行仍然在储备不充足的情况下营业。1896～1907年，信托公司增加了，从原来的250家增加到1500家，共有5300多家储蓄机构，其资产达5.7亿美元，整个金融业出现了过度发展，且缺乏有效的监管技术和制度。1907年，发生了美国金融史上超大规模的一次金融危机，整个金融业承受了巨大的风险和损失。

金融业无序发展的结果是可想而知的，1907年3月和8月出现了两次金融恐慌，由此引发了一场几乎要倾覆美国金融市场和经济的大危机。100多家州立银行、30家国家银行破产倒闭。危机发生后，联邦政府缺少救市工具和手段，只好由纽约清算行救市，但没有成功。后来是私人金融家J. P．摩根以个人力量拯救了整个美国金融市场，他俨然成为“一个人的美联储”，他采取了非常措施制止了危机的不断蔓延。在这一次金融危机中，美国联邦政府表现得非常软弱无力。

1907年的金融危机之后，美国中央银行制度的筹建计划被提上日程，表明美国政府不会再依赖私人金融家来处理国家的金融问题和应对金融危机。

1913年是美国金融发展史上的重要年份，12月23日，美国国会通过了《联邦储备法案》; 1914年，美国联邦储备体系正式建立和陆续运行。美国联邦储备体系的建立主要是为了制约和平衡地区之间、私人部门和政府部门之间，以及银行家、工商业者和公众之间的利益。其主要职责包括处理一系列的金融恐慌事件、执行美国政府的“最后贷款人”职能、监督和规范金融机构的经营管理、维护金融体系的稳定等。

在1914～1917年的第一次世界大战期间，为了促进军工产业的发展和满足战争的需要，美国政府还是通过发行国债进行融资，国债发行量从1914年的12亿美元增长到1917年的250亿美元，到1919年时则达到273.9亿美元。1920～1930年，美国联邦政府运用财政盈余偿还了一部分债务，但国债余额下降幅度仍然有限，到1930年，美国国债余额仍然高达162亿美元。

联邦储备体系在建立后不断发展和完善，并建立了与国债二级市场的内在联系。在联邦储备体系的各项职能中，与国债联系最紧密的是20世纪20年代偶然出现的公开市场操作业务。美联储通过公开买入或者卖出证券，即可以释放或者回笼商业银行的基础货币，通过货币乘数效应，来调节市场的流动性。由于美联储的公开市场操作中大部分是联邦政府的债券，联邦储备体系的建立也为联邦政府债券形成有序、富有流动性的二级市场奠定了基础，国债与经济发展、货币供给，以及政府的货币政策建立起有机的内在联系。

通过金融和其他手段，美国为第一次世界大战提供了大量的资本。美国股票市场在一战后获得了长期的繁荣，但在1929年的经济大危机中崩溃了，美国金融业陷入了巨大风险之中。在大危机期间，美国银行业是重灾区，先后发生了3次银行业危机，大量商业银行破产倒闭，银行停止支付和歇业的事情不断发生。1933年3月，甚至连美国联邦储备银行也处于关闭状态，美国经历了有史以来最长时间的经济大萧条。

在经济大危机中上台执政的罗斯福总统，雷厉风行地推行“新政”，其中金融业的改革至关重要。在危机期间，通过紧急应对措施，以及“新政”的一系列立法，美国联邦政府成功地干预了国民经济和社会生活的许多领域。金融领域的诸多重大变革，改变了19世纪以来大银行家主导金融业的局面。

在“百日新政”中，罗斯福政府首先整顿了货币市场秩序。1931年，英国、德国和欧洲一些其他国家先后放弃了金本位制，国内外黄金投机行为盛行一时，美国面临黄金外流的巨大风险，这对美联储的货币政策和货币供给管理提出了挑战。罗斯福政府随后宣布将黄金国有化，禁止美国人私自贮存黄金，政府以每盎司20.60美元的价格予以兑换。1933年10月，政府又以每盎司34美元左右的价格大量购买黄金，同时宣布美元贬值。

为了固定美元汇率，1934年，美国国会通过了《黄金储备法案》，正式废除了1900年的《黄金本位制法案》。规定除了美国联邦政府授权外，美元不能兑换黄金；只有财政部可以买卖黄金，由此确立了美元的信用本位地位。

美国退出黄金本位制后，沉寂多年的“白银党”势力重新活跃起来，他们也要求政府收购白银。迫于白银利益集团的压力，联邦政府如法炮制，1933年开始收购白银，1934年8月宣布白银国有化，并在国内交易中停止白银支付，关闭了纽约的白银交易所。政府为此付出了15亿美元的代价，1938年，共收购了4万吨白银。

金银铸币退出流通，结束了美国长期以来关于货币本位制的争论，由此美国开始确立美元信用本位的权威地位。

另外，建立了联邦政府对金融业的严格管制制度。为了让银行能够度过流动性和破产危机，1933年3月6～13日，罗斯福总统获得国会授权，宣布在全国范围内实行银行歇业、休假和整顿。在美国联邦政府的帮助下，一些银行得以恢复营业。而后国会通过的1933年《银行法》（即《格拉斯-斯蒂格尔法》），以及1935年《银行法》，勾勒了美国金融业制度变革的基本轮廓。

一是确立了商业银行和投资银行的分业经营原则；二是出于保护存款者利益的目的，于1934年建立了“联邦存款保险公司”（FDIC），由其专门处理银行破产和倒闭的事情；三是根据《格拉斯-斯蒂格尔法》中第Q项条款（Q条例），美国开始实行利率管制；四是进一步改革美联储，将其管理制度政治化；五是通过立法，对证券市场和期货市场实施监管，建立了多元金融监管体制。

在“新政”期间，美国联邦政府对金融业的变革，结束了自由银行和私人投资银行家主导的金融时代，奠定了以后半个多世纪美国政府对金融业严格管制的基础。

“新政”后期，美国卷入了世界反法西斯战争，这恰巧把美国的债务与政治和经济的发展紧密地联系起来。为了应对经济大危机，美国联邦政府开始实行积极的财政政策，即赤字财政政策，从而在理论和实践层面将债务经济推而广之。政府官员不再关注财政收支平衡问题，发行国债成为解决当时经济萧条唯一可行的办法。在“新政”中，联邦政府为失业者提供直接救济或工作救济，举债进行公共工程建设，建立社会保障体系，并开始补贴农业。通过积极的财政政策，加大了政府购买，从而增加了总需求，促进了经济的复苏和增长，使美国经济逐步从“大萧条”的阴影中走了出来。

第二次世界大战期间，为了支援战争，美国政府曾多次发行大规模的战争公债，并动员民众踊跃购买，把政府财政纳入战时财政的轨道。1941年，美国政府开始发行“E系列”40年期限的战争债券，一直持续到1980年。

1951～2007年，美国经济的发展和变化，都离不开国债的推动作用。2008年金融危机之后，美国政府通过量化宽松的货币政策向经济主体注入了大量流动性，同时发行国债为此举融资，国债余额上限一次又一次地被突破。

从建国伊始，美国人就因为货币和金融短缺的困境进行了很多金融方面的创新尝试，在找到国债这一发展国民经济的工具之后，他们越发觉得这是一个非常好用的金融工具，实践也证明了这一点。美国人利用国债完成了工业化，打赢了多次战争，战胜了经济的萧条和衰退，改善了国民的生活状况，使美国成为世界经济强国……所有这一切都得益于国债，以及由国债衍生的金融制度和国际资本流动的机制。国债的发行大多通过利率，进而通过股市、大宗商品，以及其他资产价格的变化，最终影响到整体经济的运行，同时也有其他非经济的传导渠道。

与国债相关的系列金融产品是目前美国金融市场中非常重要的金融工具，是美国历史发展的必然产物，具有较强的美国特色。