第二节 中国城镇化的演变历程

根据城镇化推进的速度，大体可以把新中国成立60多年来城镇化的历程分为波浪起伏时期（1950～1977年）、稳步推进时期（1978～1995年）和加速推进时期（1996年至今）三大时期（见图1－2）。中国城镇化的阶段性、差异化演变历程受国内外发展环境、国家政策、城镇化路线和方针等的综合影响。

图1－2 中国城镇化演变的阶段划分

资料来源：根据《中国统计年鉴》（各年度）和《2013年国民经济和社会发展统计公报》绘制。

一 波浪起伏时期（1950～1977年）

在改革开放之前，由于国家政策的变化，中国的城镇化进程呈波浪状推进。这一时期又可分为6个不同的阶段：一是1950～1953年的恢复和稳步推进阶段，这期间全国城镇化水平由1949年的10.64%增加到13.31%，年均提高0.67个百分点；二是1954～1955年的停滞阶段，城镇化水平在13.5%左右徘徊；三是1956～1960年的城镇化大冒进阶段，在“大跃进”思想支配下，全国城镇化水平由1955年的13.48%迅速增加到19.75%，年均提高1.25个百分点，超出了当时国民经济的承受能力；四是1961～1963年的反城镇化阶段，3年内全国城镇化水平下降了2.91个百分点，平均每年减少0.97个百分点；五是1964年的恢复性增长阶段，当年城镇化水平急剧增加了1.53个百分点；六是1965～1977年的停滞和衰退阶段，这期间受“文化大革命”的影响，全国城镇化水平一直在17.5%左右徘徊，并呈现微弱下降的趋势。

总体来看，这个时期的中国城镇化进程较为缓慢，充满了曲折和坎坷。新中国成立后，经历了三年恢复和“一五”时期短暂的平稳发展、全国轰轰烈烈的三年“大跃进”和随后的国民经济调整时期，以及“文化大革命”、大小“三线”建设的停滞发展等阶段。在一系列因素的影响下，大起大落是该时期中国城镇化进程的主要教训（周一星，1995；刘勇，2011）。应该看到，这一时期城镇化进程的反复性和曲折性与中国社会经济发展基础薄弱，不稳定的国际、国内发展环境，照搬苏联模式，过于重视重化工业发展，忽视非生产性建设的工业化战略，急于求成、盲目冒进的“大跃进”政策方针以及对国际形势的严峻估计，工业发展遍地开花，忽视大城市的带动作用等因素密切相关（见表1－1）。此外，自然灾害、中苏关系恶化等因素影响也较大。在一系列内外部因素的交织作用下，中国制定了固定户籍管理、限制人口流动、以分散为特征的三线建设、控制大城市规模、发展小城镇、取消城市规划等政策措施，这些为后来中国城镇化的推进奠定了基调（周一星，1995）。

二 稳步推进时期（1978～1995年）

“文化大革命”结束后，特别是1978年以后，全国工作的重点开始转移到社会主义现代化建设上来，政治经济各方面都发生了革命性的变化，城镇化也重新走上了正轨（周一星，1995）。首先，明确提出了以经济建设为工作重心的重大战略；其次，中国工业化战略由以重化工为重点转变为以消费品轻工业为重点，城镇就业吸纳能力显著增强；最后，在固定户籍制度约束和乡镇企业兴起的背景下，“离土不离乡”“进厂不进城”成为当时工业化的主要模式，工业在农村地区分散布局，小城镇由此开始繁荣并迅速在中国城镇格局中占据重要地位（周元、孙新章，2012）。但是，在改革开放初期，全国各地经济建设呈现极大的热情，导致投资与经济“过热”，而随后采取的紧缩性政策给经济发展带来了较大的冲击（见表1－1）。此外，小城镇的“遍地开花”和工业布局的分散化，导致土地资源浪费和生态环境恶化，大中城市规模受到控制，规模效应、集聚效应和辐射效应未能充分发挥，城镇就业人口吸纳能力有限。

总体来看，1978～1995年，是中国城镇化的稳步推进时期。在这一时期，随着改革开放的不断深入和工业化的快速推进，中国的城镇化水平也在稳步提升，由1977年的17.55%提高到1995年的29.04%, 18年内城镇化水平提高了11.49个百分点，平均每年提高了0.64个百分点。其中，1978～1987年，全国城镇化推进的速度较快，年均提高0.78个百分点；而1988～1995年，由于受1989年治理整顿政策的影响，全国城镇化速度趋于放缓，平均每年提高0.47个百分点。总之，这一时期虽然全国城镇化在稳步推进，但由于工业化推进较快，加上历史时期各种矛盾的积累，城镇化严重滞后于工业化。

三 加速推进时期（1996年至今）

自1996年以来，随着改革开放的不断深入和经济发展水平的稳步提升，中国开始步入工业化和城镇化加速推进时期（见表1－1）。1996年，中国城镇化水平越过30%的关口，达到30.48%, 2001年中国人均GDP又越过1000美元大关。这标志着中国开始进入工业化和城镇化双加速时期。同时，通过对前一阶段分散化的农村工业化模式和城镇化道路的反思，大城市的规模效应、集聚效应和辐射效应日益受到学术界和政府部门的重视。2000年6月中共中央、国务院颁布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，指出“加快城镇化进程的时机和条件已经成熟”; 《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》和《国民经济和社会发展第十一五年规划纲要》相继把推进城镇化提升为国家战略，明确指出“走符合中国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市的功能，发挥大城市的辐射带动作用，把城市群作为推进城镇化的主体形态”。

表1－1 新中国成立以来城镇化进程三个阶段的特征、成就与弊端

正是在良好的宏观经济环境和国家城镇化战略的推动下，自1996年以来，中国城镇化步入了加速推进时期，1996～2012年城镇化水平平均每年提高1.37个百分点，远高于1950～1977年平均每年提高0.25个百分点和1978～1995年平均每年提高0.64个百分点的速度。其中，在“十一五”期间，全国城镇人口由2005年年底的56212万人增加到2010年年底的66978万人，5年内共新增城镇人口10766万人，平均每年增加2153万人；城镇化水平由42.99%提高到49.95%，平均每年提高1.39个百分点。相比较而言，“十一五”时期全国平均每年新增城镇人口和城镇化速度与“九五”和“十五”时期基本持平，但远高于“七五”和“八五”时期的水平（见表1－2）。

表1－2 各时期中国城镇化速度比较

资料来源：根据《中国统计年鉴》（各年度）和《2013年国民经济和社会发展统计公报》计算。

2011～2013年，全国平均每年新增城镇人口2044万人，城镇化率年均增长1.26个百分点，其速度略低于“九五”“十五”和“十一五”时期。这表明，中国的城镇化在经历了“九五”至“十一五”时期的高速推进后，“十二五”时期已有减缓的趋势。预计在今后一段时期内，中国城镇化的速度将逐步减缓，开始进入速度与质量并重的转型时期。