第一节 我国耕地管理体制

我国的耕地管理体制曾经历过统管、分管、统管和分管相结合三种形式，从趋势上看我国的耕地制度体制格局是从分管向统管过渡，管理手段与措施更加严格。

新中国成立后，最初中央内务部曾设地政司，主管全国地政，但这种统管的形式不久即被分管形式所取代，从20世纪50年代中期到80年代初，土地管理体制基本上是采取分管的模式，即分城市、农村和部门三部分。20世纪50年代，政府在城市成立了地政局，直属市政府领导，之后又归属民政局领导。20世纪50年代中期，有些城市将地政和房产合并，称为地政房产管理委员会，后又改为房地产管理局，房屋及土地的管理都属其职能范围内。农村的土地归农业部下属的土地利用局、土壤肥料局等主管。直到1986年正式成立了国家土地管理局，主要负责执行国家的土地政策和法令，组织草拟全国土地和城乡地政管理的立法，主管全国的土地征用、划拨工作。以上事项具体承办需由国务院进行用地项目的申请、审查、报批工作；用以制止非农业建设乱占、滥用耕地和土地买卖租赁的不正之风，其他各部门 (铁路、交通、林业、水利) 的用地是由部门自身负责利用和管理。

1999年实施的《土地管理法》规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”。新组建的国土资源部是国务院的土地行政主管部门，统一负责全国土地的管理和监督工作。这表明，我国实行的是全国土地、城乡地政统一管理的体制，即统管体制。目前的土地通关体制，在组织上有五个层次的管理机构：国务院管理部门 (国土资源部)、省级土地管理部门、地市级土地管理部门、县级土地管理部门、乡级土地管理部门 (乡土地管理所)。2003年12月31日前，各级土地管理部门隶属于同级人民政府，负责本行政区域内土地的统一管理工作。2003年12月，中央政府决定，在全国实行省以下土地垂直管理体制，进一步加强国家对国土资源的统一领导，实行最严格的耕地保护制度。

我国的土地管理政策变革趋向集中管理，尤其是近几年改革的方向较为明显。

1986年6月通过的《土地管理法》中规定国家实行土地用途管制制度，严格限制耕地转变为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；1987年4月，国务院制定了《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》; 1987年6月，农牧渔业部、国家土地管理局发布了《关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》; 1990年7月，国务院办公厅转发了建设部《关于进一步清理整顿房地产开发公司意见的通知》; 1993年4月国务院颁发了《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》; 1992年7月，国家土地管理局颁发了《关于严格依法审批土地的紧急通知》; 1992年6月，《全国土地总体规划纲要》和《中华人民共和国土地增值税暂行条例》颁布实施；1995年2月，农业部发布了《关于立即制止乱占耕地的通知》; 2003年2月，国土资源部下发了《进一步治理整顿土地只需工作方案》;2003年2~7月，国家对新的《土地管理法》实施情况进行了检查；针对各类园区用地、非法圈占集体土地、土地违法违规交易、管理松弛等问题，2003年7月，国务院先后发出了《国务院关于停止审批各类开发区的紧急通知》《国务院办公厅关于清理整顿开发区加强建设用地管理的通知》; 2003年11月，国务院又发出了《国务院关于加大工作力度，进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》，提出要通过治理整顿，使违规设立的开发区得到清理整顿，乱占、滥用耕地和土地的行为得到规范，进一步加强国家对土地的管理。

当前我国耕地保护制度框架以1998年《土地管理法》为核心，主要包括土地用途管制、耕地总量动态平衡、基本农田保护、土地税费等制度安排。在具体执行这些制度的时候，各行政主管部门又陆续出台了农地转用审批 (上收农地转用以及征用权和审批权)、土地利用规划管制、耕地占补平衡 (将耕地保护的责任落实到省级人民政府，规定省、自治区、直辖市人民政府确保本行政区域内耕地总量不减少)、开发复垦整理、基本农田保护、耕地占用税条例等一系列具体措施。这些制度对耕地保护的行为主体及其责任进行了较为明确的界定，使其成为世界上现行的较为严格的耕地保护制度之一。